编者按：
工业化、城镇化进程中乡村逐步衰败，城乡差异越拉越大。即使是工业反哺农业、城市支持农村的今天，乡村的经济社会发展、空间布局以及乡土文化等都与城市有较大差异。信息化、全球化、新冠疫情的发生更是对乡村发展提出了挑战。
乡村如何振兴？2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中特别提到要“突出实效改进乡村治理”，要“扎实有序做好乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展”。可见，乡村治理是乡村振兴持续全面推动的重要方面，乡村治理体系的完善与治理能力的提升可以缓解乡村振兴战略实施中面临的一系列乡村深层次结构性问题。为此，本期特邀请金善宝农业现代化发展研究院的专家们就乡村治理这一主题展开专题研讨。
徐鸣
金善宝农业现代化发展研究院特聘研究员
江苏省政协理论研究会会长
构建共建共治共享的乡村治理格局
乡村治理是整个国家现代化治理的重要组成部分。从这次新冠抗疫的情况来看，提高乡村治理的实效性是一个突出的问题。现代社会，被管理对象不再单方面接受管理，特别是遇到疫情这样事关每个人切身利益的社会事务，许多人表现出了较强的参与意识。如何顺应社会变化，完善社会治理，这是包括乡村治理在内的一个新课题。党的十九大要求：“打造共建共治共享的社会治理格局”。2021年4月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。共建共治共享是一种社会治理理念，也是一种社会治理方法，目的就是主动适应社会关切，听取社会意见，完善社会治理。现在，许多乡村建立了移动网络平台，以此引导村民参与公共事务，对提高村务治理的民主性和科学性都十分有益。通过线上、线下结合，吸纳广大群众、社会组织和社会力量积极投身农村公共事务管理，实现政府治理、社会调节、乡村居民自治的良性互动，构建共建共治共享的乡村治理格局，这是未来乡村治理的一个方向。
董峻
金善宝农业现代化发展研究院特聘研究员
新华社国内部总编室终审发稿人
创新乡村治理体系 走乡村善治之路
乡村治理是国家治理的基石。实施乡村振兴战略，要以治理有效为基础，加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系。本文简要梳理了新世纪以来我国乡村治理机制和体系发展的政策源流和时代背景。
一、本世纪初：完善乡村治理机制成为农村综合改革重要抓手
“乡村治理”这一概念在政策层面较早出现，是在本世纪初开始的农村税费改革时期。农村税费改革的初衷，是在工业反哺农业、城市支持乡村的时代背景下，对农民采取休养生息政策，减少以农业税和“三提五统”为代表的农民负担。而乡村管理运行中“钱从哪来”的问题由此浮出水面。
随着2006年改革重点转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合配套改革，如何完善和构建合理的乡村治理结构就成为题中之义。当年的中央一号文件指出，“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。”两年后，2018年的中央一号文件进一步指出，“农村社会结构深刻转型，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大，要求进一步完善乡村治理机制。”
这一时期，基层行政管理和村民自治两个系统的改革取向，目的是从根本上解决“食之者众、生之者寡”的问题，主要发力点是推进以乡镇机构为主的行政体制改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政体制改革。改革的持续深入推进，为形成科学合理有效的乡村治理结构起了重要作用。
二、党的十八大以来：抓住农村基层党组织建设这个“牛鼻子”
农村综合改革深刻影响农村经济社会结构、城乡利益格局和农民思想观念。同时，农村“三留守”问题成为全党全社会的“心头牵挂”。一些地方基层党组织涣散和“空心村”等问题也引起高度重视。让农村社会管理和公共服务跟上经济社会结构变化步伐成为当务之急。
2013年中央一号文件提出，“完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设。”文件从强化农村基层党组织建设、加强农村基层民主管理、维护农民群众合法权益以及保障农村社会公共安全等方面作出系列部署。其中，发挥基层党组织战斗堡垒作用成为重中之重。
2014年中央一号文件专门用一章对“改善乡村治理机制”作出部署，加强农村基层党的建设是其首要任务。从“完善”到“改善”虽一字之差，却将这项工作从目标进一步落到实操层面，对农民合作社和专业技术协会等党建工作、农村基层党组织带头人队伍和党员队伍建设等提出明确要求。
2015年中央一号文件用“创新和完善乡村治理机制”进行部署，创新主要体现在扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点、继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点等。同时，提出重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织，以激发农村社会组织活力。
2016年中央一号文件沿用了上一年相关表述，任务部署上则对加强乡镇服务型政府建设作出明确要求，提出研究提出深化经济发达镇行政管理体制改革指导意见、探索村党组织领导的村民自治有效实现形式、完善多元共治的农村社区治理结构等工作。
可以看出，农村基层党组织在完善乡村治理机制中发挥了关键引领作用。
三、党的十九大以来：打好乡村自治、法治、德治协同发力“组合拳”
2017年党的十九大提出推进乡村振兴战略。加强乡村治理体系建设正是实现乡村全面振兴、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要的必然要求。当年末召开的中央农村工作会议将乡村治理上升到关系国家治理能力现代化的高度，提出加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的新要求。从“机制”到“体系”，乡村治理工作迈入更深刻、更广泛的新境界。
应当看到，面对推进乡村振兴的新使命，农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。因此，这次会议对创新乡村治理体系进行了系统谋划，明确提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强农村基层基础工作，加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践，严肃查处侵犯农民利益的“微腐败”。
此后，诸多事关“三农”工作的顶层设计围绕乡村自治、法治、德治相结合的着眼点进行部署——
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确，以构建农村基层党组织为核心、自治法治德治“三治结合”的现代乡村社会治理体系为重点，促进乡村治理有效。
2019年修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了农村基层党组织领导乡村治理的机制，提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
同年制定的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也提出，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，增强乡村治理能力。
自此，完善乡村治理体系的指导思想和现实路径都已清晰落地，并将为实现农村美、农民富、农业强的目标发挥重要作用。
刘艳
宁波大学中国乡村政策与实践研究院院长
引导乡村内生社会组织参与乡村治理
乡村治理是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的难点所在。一个不争的事实是，经过多年的工业化、城镇化、市场化建设，乡村原有的家族世代定居的刚性结构已经被打破，有能力、有体力的村民大部分已经离开乡村到城镇务工和居住，留在村庄的基本上是没有外出能力和条件的70岁以上老人，或者如浙江宁波这样制造业发达的东部地区，村庄内超过三分之二的居住者是外来务工人员。
乡村治理的主体是村民，村庄人口这种结构上的变化，意味着乡村治理方式必须打破对村庄的惯性认识，突破传统治理思维。从我们近三年来对村庄的调研和观察看，随着互联网新媒体在广大乡村的快速下沉，现代生活方式正深度进入乡村，以乡村文化生活和精神生活为主要内容的乡村内生社会组织得到发育。以广场舞队为例，参与的人不分老少、不分本外的还是外来的，大家都是一个团体，增强了相互之间的沟通和理解，消除了老年孤独感，打破了身份限制，对改变村庄风气、凝聚人心、促进村庄社会和谐起到了积极作用。类似的还有村庄老年保洁队、退役军人志愿者组织、编织等手工艺组织等等，当然还有宗教组织。据我们观察，除宗教组织比较严密外，其他的乡村内生社会组织普遍处于发育阶段，自身能力、组织结构和发展资源很不完善。但不可否认的是，在基层对乡村治理的能力普遍不足、治理存在盲区的当下，这些乡村内生社会组织在提升乡村社会治理资源整合能力、培育乡村社会工作者队伍等方面，即是政府工作的有力补充和填补完善，也是现代乡村社会治理体制的重要组成部分。政府要做的是引导、扶持和监管。
刘祖云
金善宝农业现代化发展研究院研究员
南京农业大学公共管理学院教授
乡村治理需要提高“技术含量”
从人类社会发展实践来看，技术差距是造成城乡、地区之间发展差距的主要根源之一。因此，在城乡与地区之间一直存在着“技术鸿沟”这一现象。基于城乡之间“技术鸿沟”的现状，我国各级政府在持续推动“技术下乡”。伴随着“技术下乡”活动的深入，在乡村拓展“技术治理”的话题被学术界所讨论，以至于“乡村技术治理”这一命题也被提出。
所谓“乡村技术治理”是指，通过“技术下乡”与“技术赋能”等手段与措施，让技术与乡村的各种资源及要素相结合，换言之，让现代技术作用于乡村社会及管理过程，在推动乡村技术变革的基础上，提升乡村治理的效果与绩效，以实现乡村治理体系和治理能力的现代化。
从实践层面看，在当下的“技术化社会”中，狂飙突进的技术已成为链接科学发现和社会治理的纽带；而且，技术是第一生产力，它重塑着社会生产关系，并深刻影响着社会治理实践。从政策层面看，党的十九届四中全会把“科技支撑”设定为加强和创新社会治理的重要手段。在乡村治理领域中，《数字乡村发展战略纲要》、《数字乡村发展工作要点》以及《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等系列规划和政策的出台，也从规划与政策的层面支持了“乡村技术治理”这一理念。尤其是，以电子商务和电子政务为技术基础的“数字乡村”建设实践已蔚为壮观。
从本质上看，“技术治理”就是基于技术的治理，它特别强调技术的社会应用具有治理的效果与功能。技术治理的核心立场是“科学管理”和“专业治理”这两个基本原则。因此，“乡村技术治理”，其目的就是在中国特殊的乡村治理场域下，谋求技术对乡村治理的支持，以提升乡村治理的效果。
在乡村，推进“技术治理”，其实现路径不外乎三条，一是，在乡村治理实践中尊重“科学管理”原则，以消解一贯以来崇尚的“经验管理”思路；二是，在乡村管理主体中增加具有专业知识、专业技能的“专家群体”，以推进“专业治理”；三是，通过“治理工具的技术化”，比如治理网格化与信息化等技术手段的应用，提高乡村事务管理的效能。
姚兆余
金善宝农业现代化发展研究院副院长
南京农业大学人文与社会发展学院院长、教授
加强农村基层干部队伍建设，夯实乡村振兴组织基础
加强农村基层干部队伍的建设，是全面推进乡村振兴战略、提升乡村治理能力的必然要求。2022年中央一号文件指出，要深化乡镇管理体制改革，加强乡镇、村集中换届后领导班子建设，强化对村干部的监督。这些要求，为现阶段农村基层干部队伍建设指明了方向和路径。
调研中发现，由于农村人口流动、农村经济发展水平和农村社会管理机制的影响，当前农村基层干部存在队伍结构不尽合理、文化水平相对偏低、知识和能力有待提高、后备干部储备不足、经济待遇总体偏低、离职保障不够健全、监督机制不健全等问题，在一定程度上影响了乡村振兴和农业农村现代化战略的实施。
为了引导更多的农村基层干部在乡村振兴中发挥重要作用，需要建立相应的培养机制、培训机制、激励机制、保障机制和监督机制。一是要扩宽选拔渠道。注重从本地致富带富能人、退役军人、外出务工经商返乡人员、高校毕业生、社会工作者等群体中选拔优秀人才，优化农村基层干部队伍结构。二是要完善教育培训机制。结合各地“十四五”发展规划，制定农村基层干部教育培训规划，围绕农村产业发展、农业技术、现代信息技术、法律知识、社区管理和社会治理等内容，对农村基层干部进行分期分批培训，做到实用性和创新性兼具。三是要创新激励机制，逐渐提高农村基层干部的经济待遇、政治待遇和社会待遇。具体来说，在充分考虑农村基层干部职务、工龄和绩效的基础上，参考当地乡镇干部的平均工资水平，确定农村基层干部的基本报酬；对发展农村集体经济做出重要贡献的农村基层干部，从集体经营性收入中给予物质补偿和精神奖励；建立农村基层干部报酬增长机制，保证农村基层干部收入增幅不低于当地农民人均可支配收入增幅；完善以养老保险和医疗保险为主的社会保障制度，为农村基层干部提供基本的养老保障和医疗保障；对于表现优秀的农村基层干部要在政治上给予激励，通过公开选拔使其成为乡镇编制内人员，甚至提拔为乡镇领导班子成员。四是要通过政府补助和集体经济组织补贴的方式，增加农村基层干部的退职待遇，解决农村基层干部退职后的生活保障。五是要完善监督机制，建议参考连云港“一会三委”的做法，成立村纪检监察工作室，由乡镇党委发文和挂牌，保证监督工作的常态化。此外，创新督查手段，探索“互联网+督查”模式，建立“网上督查”平台，为群众监督提供便捷通道。
朱利群
金善宝农业现代化发展研究院研究员
南京农业大学人文与社会发展学院副院长、教授
推动乡村产业有机融合，促进治理能力有效提升
2022年4月，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴》。文章强调“加快发展乡村产业，加强和改进乡村治理”。全面乡村振兴是一项系统工程，其中治理有效是基础，发挥着举足轻重的作用。历史和实践证明，推动乡村产业有机融合是促进乡村治理能力有效提升的重要抓手，是实现乡村全面振兴的关键着力点。
乡村产业的有机融合能够促进一产、二产与三产有效联动，是联农带农富农、带动经济发展、促进治理能力提升的科学路径。推动产业融合能够在三个方面促进乡村治理能力的提升。一是加强民生治理。乡村产业融合能够通过全产业链拓展产业增值增效空间，创造更多就业增收机会。在第一产业基础上，发展农产品加工业与乡村旅游业，能够优化产业布局，完善利益联结机制，保障农民分享产业增值收益。二是完善生态治理。乡村产业融合发展能够为乡村生态治理提供物质保障，建立生态补偿机制，促进绿色生产行为，改善农村生态环境，进而推动“生态产业化，产业生态化”协同发展。三是提升文化治理。乡村产业融合能够促进休闲农业、文化体验、健康养老等文化产业发展，加强文化惠民活动资源整合，孕育农村社会优良风尚，弘扬社会主义核心价值观，营造良好的乡村治理秩序。
戚晓明
金善宝农业现代化发展研究院研究员
南京农业大学人文与社会发展学院教授
构建系统化的乡村治理理念
党的十九大明确提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》先后对党的领导、村民自治、村务监督、乡风文明、平安法治等乡村治理的内容作了具体部署。可以说，乡村治理的内容覆盖了乡村经纬。那么，构建系统化的治理理念就显得非常重要。
第一，在统筹经济、社会、文化、环境等系统化治理的基础上突出重点问题。经济发展对社会、文化等方面的带动作用不言而喻，农业现代化转型和发展关系着农村整体发展。在强调经济发展的同时，乡村要重视现代社会发展带来的变化，关注经济、社会、文化、环境等多领域治理问题。要区别对待经济发展程度不同的乡村治理问题，分类施策，重视乡村教育、医疗以及弱势人群的生活服务需求、社会心理关怀需求等。
第二，兼顾乡村治理中的一般问题与转型乡村治理中的特殊问题。通过村庄合并、旧村改造、村改居、农民居住点集中建设等方式形成的转型社区打破了传统农村“熟人化”的特征，生产、生活场域的重组使其面临着定位与规划、集体资产归属、社区经费保障、人户分离、物业管理、社区融合等新问题，一般性的环境、文化、矛盾纠纷问题等退居其次，在治理中要更讲究针对性、精准化。
第三，形成由治理向治理与服务的理念转变。乡村在发展中面临着城乡社区一体化建设、公共服务一体化建设的过程，生活环境、服务、基础设施等乡村居民生活与城市的基本等值化是乡村振兴的题中应有之义。无论是治理内容上还是治理理念，乡村治理必然要从治理走向治理与服务，如此才能更好地缩小城乡差距，实现城乡融合与共同富裕。
朱娅
金善宝农业现代化发展研究院研究员
南京农业大学马克思主义学院教授
探索构建中国特色乡村治理模式
探索构建具有中国特色的乡村治理模式，需要借鉴西方协商民主的思想，吸收中国传统乡村治理的智慧，发掘本土及外生的治理资源，将党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为治理优势。一要把西方协商民主经验和中国乡村治理实践结合起来。进入新时代，乡村在空间、人口、社会结构及利益格局等方面发生了深刻的变化，乡村治理面临的问题复杂多元，需要政府与民间力量合作已是不争的事实，为此，乡村治理中涌现出诸如温岭市民主恳谈会、象山县村民说事等一些成功的协商民主实践。西方协商民主的理性之治对于中国现代乡村治理中协商民主的制度化提供了启发价值。但与西方协商民主不同，中国乡村协商民主充分肯定农村基层党组织的领导核心作用，具有“一核三治”“一主多元”的特色。二要把传统要素和现代要素结合起来。中国的德治传统源远流长，传统乡村社会是建立在血缘亲情和地缘基础上的熟人共同体，虽然缺乏现代意义上发达而有序的法治，但是这并不妨碍传统乡村公共生活的道德治理，乡绅或乡贤等乡村精英发挥着非常重要的作用。村民自治正是农民基于乡村治理传统的本土创造。在当下乡村治理实践中，浙江绍兴弘扬乡贤文化、江苏山泉村能人治村，也就是要建立一种机制把现代治理理念跟中国传统乡贤文化以及乡村治理的传统智慧有机融合。三要把内生因素和外生因素结合起来。在城乡融合的场域下，乡村治理不仅是乡村层面的自我治理，还包括乡村社会与外部经济、政治、社会环境的频繁互动。外生因素主要有乡镇党委政府、企业家、驻村干部、外来志愿者等，要把这些外生因素纳入到乡村治理中来，跟村党组织、村委会、村经济合作组织、家族长老等内生因素，一并成为多元共治的主体和力量，探索一条围绕治理资源展开多元主体合作的路径，提高乡村治理绩效。
伽红凯
金善宝农业现代化发展研究院研究员
南京农业大学人文与社会发展学院副教授
推进农业文化遗产乡村韧性治理培育，在创新农村精神文明建设中实现乡村善治
乡村是国家治理的基础单元和神经末梢，因要素禀赋各异而类型多样。2022年中央一号文件明确将“创新农村精神文明建设有效平台载体”作为“改进乡村建设”的重要途径。农业文化遗产是在千百年历史进程中人与自然协同进化的产物，这种农业生产经验升华出中国古代“天人合一”、“节用物力”、“中正平和”等哲学理念，是中华民族的瑰宝，挖掘和弘扬悠久淳厚的传统农耕智慧，对推动乡村精神文明建设、改进乡村治理无疑是有重大意义的。
以江苏省中国重要农业文化遗产为例。一方面，农遗系统为农户增收致富带来动能。阳山水蜜桃遗产地居民总收入的七成来自水蜜桃产业；宿豫丁嘴金针菜生产系统每亩能为农民带来近万元的纯收入。另一方面，农遗系统还深刻影响了当地民众的精神与文化。在历史上深受洪水侵袭的江苏里下河地区，先民不畏劳苦，变害为利。孵育了“垒土成垛，择高向上”的兴化精神，凝练了“崇文尚德、求实创新”的高邮精神，创造了 “厚德开泰，奋发图兴”的泰兴精神。此外，吴江蚕桑文化系统、启东沙地圩田农业系统在很大程度上弘扬了当地蚕桑文化与江海文化，对于乡村文化具有重要的引领作用。
发掘农遗系统所蕴藏的社会、经济、文化、生态等多重价值，并通过强化多元主体参与、产业融合发展、社区价值认同培育、精细化生态治理等措施构建遗产地经济韧性、社会韧性、文化韧性、生态韧性等多元面向。有理由相信，遗产地乡村韧性治理能力的培育，能够为其他地区乡村善治目标的实现提供“农遗方案”。
审核： 俞建飞
校对： 赵士海
编辑： 李佳玉 徐亚希