2025年中央一号文件强调，“着力健全要素保障和优化配置体制机制”。其中，“健全承包地经营权流转管理服务制度，不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转。鼓励通过发布流转价格指数、实物计租等方式，推动流转费用稳定在合理水平。培育新型农业经营主体，提高农业社会化服务质效，增强带动农户能力”为未来一段时间内中国农业要素的基本配置方式提供了方向性指导。正是由于部分地区存在农地流转市场运行机制不规范、“谁来种地”问题日益凸显、农业经营成本持续上涨等问题，中央一号文件才具有针对性地强调要做好农业要素的优化配置，为乡村全面振兴提供制度性保障。
实际上，2025年中央一号文件强调农业要素优化配置的另一个核心目标是要系统性地防范农地“非粮化”的蔓延，筑牢粮食安全底线。“上谷不实下必荒，仓禀实则国家实”，必须始终把粮食安全摆在首要位置，端牢中国饭碗。为此，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》指出，要“健全推动乡村全面振兴长效机制，以确保国家粮食安全、确保农村人口不发生规模性返贫致贫为底线”。显然，底线兜不牢，乡村全面振兴的根基就不会稳。
然而，保障粮食安全的根本性挑战在于种粮农民收益不足。其中，农地流转价格的不合理上涨持续抬高了种粮成本。地方政府为了发展新型农业经营主体的政绩，加大了一般性补贴和支持力度，造成农地流转市场竞争加剧，政策性补贴进一步传导至农地流转价格。在这种情况下，发展农业社会化服务被认为对冲种粮成本的重要举措。但随着中国农业机械化的发展，经济作物种植中的耕种收、植保等环节均实现了机械化水平的提高，这会促使农业经营主体在粮食生产效益不足的情况下从事“非粮化”种植。加之新型农业经营主体的快速发展，他们在资本、技术和市场渠道方面的优势均可能加剧“非粮化”生产。因此，需要在如下几方面进一步明确改革举措，优化农业要素配置，筑牢乡村全面振兴底线。
第一，政策激励与制度约束并举，形成激励相容的粮食安全保障机制。农业经营主体不种粮的症结在于种粮收益不足。因此，一方面需要加强针对粮食种植的财政纵向补贴，另一方面还需要强化直达个体的种粮奖励，从两方面提高种粮主体的收益。同时，还需要通过健全粮食价格形成机制、防范农资价格不合理上涨、完善种粮相关配套设施、严格耕地占补平衡管理、强化耕地保护和质量提升、抓好高标准农田建设、提升农业基础设施质量等举措，进一步降低种粮成本。在此基础上，需要强化针对特定地区的粮食生产管控，实施以粮食生产功能区为主的管制性政策，健全粮食生产支持政策体系，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，保障粮食供给的稳定性。由此形成以政策激励加制度约束的双重机制，自发筛选具有种粮激励的新型农业经营主体。同时，需要因地制宜，确保留有足够的政策空间产出多样化的农产品，以满足市场需求。
第二，有序引导新型农业经营主体发展，提高种地与种粮的兼容性。培育新型农业经营主体是聚焦“谁来种地”问题的重点，其有助于对冲农村人口老龄化带来的农地撂荒困局。然而，现有对于新型农业经营主体的支持大多数以一般性支持和奖励为主。例如财政补贴、金融支持、税收优惠等，并没有关于种植结构的明确政策导向。这就会造成新型农业经营主体会根据市场行情，自发地选择农作物品种。为此，需要提高政策性补贴和支持策略的针对性，将粮食种植、地力保护等作为政策性奖励的重要内容。同时，应该充分发挥农业家庭经营在粮食生产中的自发性和自组织优势，有条件地加大对专业大户和家庭农场的培育力度，发挥家庭经营与规模经营的双重优势，提高种地与种粮的兼容性。
第三，盘活农地经营权流转市场，切实完善农地流转价格形成机制。农地流转市场的良好运行是降低农地经营权配置障碍，促使农地要素流至经营效率更高主体手中的重要途径。为此，可在现有农地流转三级平台基础上，进一步引入大数据网络和加强云平台建设，融通更大范围内的农地流转需求，提高农地经营权交易效率。地方政府也应加快构建适宜本地区的农地经营权流转政策，规范市场运行秩序，保障交易双方合法权益。同时，还需要完善农地流转价格形成机制。通过影子价格、农地边际贡献率等方法估计本地合理的流转价格，设计农地经营权竞价熔断机制，避免恶性竞价造成的市场紊乱。
(作者：仇童伟，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员）
文章来源：凤凰新闻
