发布人:    发布日期: 2025-03-05    浏览次数:

编者按：

2025年中央一号文件2月23日发布，再次聚焦“三农”工作，为全面推进乡村振兴、加快建设农业强国描绘了新蓝图。今年的中央一号文件有哪些新亮点？政策背后释放了哪些关键信号？金院邀请多位智库专家，从粮食安全、乡村产业、农村改革、农民增收等多个维度为您深入解读文件核心要点和政策导向。

中国式现代化中的农业绿色发展路径

2025年中央一号文件就2025年的“三农”工作进行了全面系统谋划。文件对农业绿色发展内容部署体现了“生态优先、科技赋能、系统治理”的核心内涵与实践路径。

一是通过严守耕地红线筑牢绿色生产根基。文件将耕地保护从单一数量管控转向“数量—质量—生态”三位一体治理，通过“以补定占”动态平衡机制、高标准农田功能提升建设、盐碱地综合利用、东北黑土侵蚀沟与南方酸化土壤治理等措施，破解耕地碎片化、退化、过度开发导致的生态阈值突破问题，增强农田生态系统生物多样性与强韧性，为农业绿色转型奠定资源要素基础。

二是通过科技协同攻关提高资源高效利用水平。文件提出以生物育种、智慧农业、先进农机装备等为关键核心技术，培育农业新质生产力。生物育种可以培育出新一代抗逆高产绿色新品种，降低农业投入品投入。遥感监测、智能农机等智慧农业与低空技术应用场景拓展，可实现水肥药精准调控与废弃物高效利用，减少资源冗余消耗，促进农业减排固碳，实现“减污”与“增效”的双重目标。

三是通过构建全域生态治理与资源利用体系拓展绿色发展外延。文件提出，在农业农村治理层面，突出农业面源污染区域系统治理以及农村生活污染协同治理；同时，践行“大食物观”开发森林粮库、深远海养殖等，既缓解了耕地压力，又丰富了绿色食物供给体系。在全域联防联治层面，加大“三北”工程、草原修复等重大项目实施提升生态屏障功能；坚定推进长江十年禁渔、生态清洁小流域建设，强化生态修复成效。

农业绿色发展需突破单一农田尺度，构建“农田—村域—流域”的多层次生态空间治理框架，以系统性思维统筹农产品保供、生态保护、资源高效利用与产业升级，形成多维联动的生态治理矩阵。要建立科技与政策协同机制，用政策促进绿色科技研发与应用，如以碳交易政策激励减排技术推广。要创建生产与生态协同模式，如发展“农光互补”立体经营体系，提升单位土地复合产出。要创新政府与市场联动方式，用绿色金融支持生态补偿，如构建包括生态债券、绿色信贷等工具的金融产品矩阵，引导社会资本投入盐碱地治理，形成可持续商业模式。未来需进一步量化生态系统服务价值、细化绿色技术标准、完善生态产品价值实现机制，推动农业绿色低碳从政府外生驱动向市场内生驱动转型，加快实现农业农村高质量、可持续发展。

优化农业要素市场 兜牢国家粮食安全底线

2025年中央一号文件提出，“稳定粮食播种面积，主攻单产和品质提升，确保粮食稳产丰产”。这是党的二十大、党的二十届三中全会、2024年中央农村工作会议以及《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》重要精神的延续与发展。然而，农业要素市场的日益扭曲使得兜牢国家粮食安全底线的压力不断加大。当前，政策引导新型农业经营主体的过度发展已造成农地流转市场过度竞争，流转价格的不合理上涨则加剧了农地“非粮化”压力。加之经济作物机械作业水平的持续提高，使得农资成本压力持续加剧的新型农业经营主体更为偏好“非粮化”生产。为此，需要从如下几方面优化农业要素市场，兜牢国家粮食安全底线。

第一，提升政策协同性，强化激励性政策与约束性政策的目标相容。一方面可以缩减针对新型农业经营主体的一般性补贴和奖励，将其转换为针对种粮行为或种粮规模的补贴和奖励，强化政策引导性。另一方面则应推动粮食生产功能区等约束性举措的实施，强化粮食生产的刚性约束。在此基础上，将新型农业经营主体的扶持和培育政策引入，形成激励性政策与约束性政策协同并举的格局，提升新型农业经营主体种粮的自发性、积极性与稳定性。

第二，坚持家庭经营基础性地位，发挥不同经营主体的比较优势。一方面，要激发家庭经营型主体的种粮积极性。应该加大由传统农户发展起来的种植大户和家庭农场的培育力度，强化对其种粮的政策性奖励。另一方面，要推进农业的转型升级与功能拓展。在限制性区域外，应该放活农民合作社和农业企业的发展，形成保障粮食安全大局下的多元化种植、多元化发展，激活现代农业发展动能。

第三，完善承包地经营权流转价格形成机制，确保农业要素市场良性发展。各地区应根据本地实际情况，以及各类农作物种植中农地的边际贡献率，设定承包地经营权流转指导价格。同时，应加快构建农地流转平台竞价“熔断机制”，防止承包地经营权流转市场出现恶意抬价、盲目竞价，从而规避“弃田毁约”风险。农地的规范化流转、流转价格的相对稳定、交易契约的有效执行，是确保农业要素市场有序发育的三大抓手，必须“三管齐下”。

从1号文件看农村生态环境治理中秸秆处理的新变化

在2025年中央1号文件中，农村生态环境治理领域最大亮点是“支持秸秆综合利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求”。这次的调整，体现了秸秆处理政策已经进入更加精细化、系统化的阶段。通过秸秆综合利用、精准禁烧、技术创新及政策保障，地方不仅能够实现环境保护与增收双赢，还能推动农业可持续发展和绿色转型。

秸秆禁烧政策已经执行超过20年，这一政策最初是为了减少秸秆焚烧带来的空气污染，保护环境而实施的。然而，随着实践的推进，政策在执行过程中也暴露出一些问题，例如对农民的农业生产活动带来不便，以及在某些地区可能影响土壤肥力和病虫害防治。这一次调整意味着从传统的“一刀切”到“精准治理”的重大转变，即不同地区的土壤、气候和作物种植模式差异较大，简单的禁烧政策可能会限制农民的生产活动，甚至会带来巨大基层治理负担以及公共资源的浪费。为了避免“一刀切”的政策带来不必要的负面影响，此次提出了精准划定禁烧范围的策略，具有重大转折意义。

但后续如何精准确定禁烧范围，这需要生态环境、住房和城乡建设、交通运输、农业农村等不同部门协同发力，结合各省实际制定秸秆综合利用若干规定，按照“空间分开、时间间隔”的原则，允许部分农业生产活动分区域、分时段有序错峰焚烧，确保政策的精准落地。同时也需要农业科研院所展开跨学科研究，从不同秸秆处理模式中对比综合效益，例如生态效益（土壤肥力、土壤生物多样性和病虫害管理）、农业生产效益（作物短期和长期的产量、水肥管理、农民成本收益等）和社会效益（农业生产者对政策的满意度等），进而综合研判禁烧措施以及综合利用秸秆处理模式，真正将好的政策在广大田野上“生根发芽”。

健全农业转移人口市民化机制：破局城乡融合的关键一步

2025年中央一号文件将农业转移人口市民化机制建设提升至战略高度，明确提出转移支付、土地指标、基建投资等要素与市民化进程挂钩。这一政策设计既是破解城乡二元结构的核心抓手，也是推动经济社会高质量发展的必然选择，其战略价值体现在三个维度：其一，通过要素配置市场化改革，激活“人地钱”协同流动的新动能；其二，以制度性保障推动近3亿农民工群体的权益兑现，加速社会公平正义实现；其三，构建“以人为核心”的新型城镇化路径，为扩大内需、促进消费升级提供持续动力。然而，这一机制的落地仍面临三重现实挑战：一是财政可持续性矛盾。中西部人口流出地区可能面临“补贴减少但存量人口保障压力增大”的双重挤压，而东部发达城市在公共服务扩容上存在成本约束。二是土地指标转化效率难题。如何避免“要地不要人”的指标博弈，防止土地城镇化快于人口市民化，需要精准的动态监测体系。三是市民化意愿分化。新生代农民工更看重城市发展机会，而大龄群体受制于技能、社保等因素，可能形成“半市民化”群体。

因此，未来应重点在构建系统性解决方案上进行突破：一是建立人口流动与财政调整的动态响应机制。探索“钱随人走”的转移支付公式化分配，设立市民化专项补偿基金，平衡人口流入地与流出地利益。二是创新土地要素市场化配置工具。试点跨区域土地指标交易，允许人口净流入城市通过购买指标扩容，所得收益反哺农民工原户籍地乡村振兴。三是实施差异化市民化推进策略。对举家迁移、稳定就业群体优先保障住房、教育权益；对灵活就业人员建立梯度化市民待遇获取通道。四是构建数字化治理支撑体系。运用大数据精准识别市民化需求，建立全国统一的农业转移人口权益账户，实现社保、医疗等服务的跨域无缝衔接。