中共中央二十届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，要“扩大有效投资”“发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力”，要“健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强。”。进一步推进农业农村有效投资是江苏农业现代化走在前、高水平建设农业强省的重要保障。“十五五”期间，要坚决贯彻落实中央文件精神，按照“财政保障、金融倾斜、社会参与”的总体思路，不断完善财政与金融协同引导社会资本投资农业农村的机制。本文在现状分析基础上，针对目前存在的问题，就进一步完善财政金融协同机制提出若干对策建议。
财政与金融协同引导社会资本投资农业农村的主要做法
江苏省自2020年起，连续五年开展“农业农村重大项目建设年”活动，每年聚焦一个主题压茬推进，并把农业农村投资项目纳入省委对各地高质量发展考核。近年来，各地通过财政与金融协同，引导社会资本投资农业农村；年均实施项目超1200个、带动投资超1100亿元，推动全省一产固投年均增长40.2%，高于全国38个百分点1。这些成就的取得，财政金融协同引导社会资本投资功不可没。财政与金融协同引导社会资本投资农业农村的一般模式，主要包括乡村振兴投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、农业信贷担保+风险补偿基金、资本市场等。
乡村振兴投资基金。江苏省政府2020年批准设立江苏省乡村振兴投资基金。江苏省乡村振兴投资基金以省政府投资基金作为母基金，设立乡村振兴子基金19只，总认缴规模106.64亿元。省乡村振兴投资基金由专业的基金管理人负责运作，在重视市场化的投资模式和产业属性的投资导向的基础上，通过对农业企业开展股权投资，有力促进了我省乡村产业提质增效。
PPP模式。江苏省政府办公厅于2019年出台《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴的意见》，鼓励乡村振兴PPP项目申报省级试点，对民营企业作为主要社会资本方、绿色环保领域的乡村振兴类项目实行奖补。例如，常州市武进区将农村分散式生活污水处理设施的建设和运维进行捆绑打包，按照政府采购程序经过市场充分竞争选定社会资本方，由政府方出资代表公司出资10%、社会资本出资90%组建项目公司，统一负责项目的投资、设计建设和运营维护，实现项目的一体化运作。项目付费机制采用“使用者付费+运营补贴”的付费模式，实现污水处理“谁受益谁付费”的合理收费机制。
农业信贷担保+风险补偿基金。“江苏省普惠金融发展风险补偿基金”项下的子产品“苏农贷”，向新型农业经营主体名录库内符合条件的主体发放短期流动资金贷款，最高额度可达1000万元，贷款利率最高不超过 LPR+100个基点，还款方式灵活。省财政给予担保费补贴、增资奖励，发挥省融资担保代偿补偿资金池作用，对江苏省与国家融资担保基金合作的业务给予风险补偿。农业信贷担保与风险补偿基金的建立，为符合条件的借款主体提供担保和增信，实现与社会资本主体风险共担，从而达到引导社会资本进入农业农村，优化农业农村投资结构的目标。
资本市场。资本市场引导社会资本投资农业农村主要是债券市场的模式。债券市场通过推出乡村振兴专项债券，为乡村振兴领域经济社会效益明显、群众期盼的实体政府投资项目提供融资。江苏省创新政府债券发行品种，据不完全统计，截止2025年4月底共发行乡村振兴专项债券297.2亿元，支持全省现代农业设施等项目建设，为乡村振兴提供低成本融资支持。
财政与金融协同引导社会资本投资农业农村问题分析
财政与金融协同引导社会资本投资农业农村具有主体多元化和流程复杂等特征，导致项目运作效率不够高。具体而言，主要存在以下三个方面的问题。
涉农职能部门和其他职能部门间的政策协同制度不完善。财政与金融协同引导社会资本投资农业农村通常涉及到的职能部门包括：财政部门、农口部门、金融监管部门、自然资源管理部门等。一是上述部门本身的职责重点不同、关注点不同、切入点不同、着力点不同，制定的政策往往只针对自己管理的领域，对其他领域的作用和影响难以确定。如果不考虑相关联政策出台的先后次序或力度，就会出现政策效应叠加、共振或者抵消、掣肘，达不到政策所要达到的目标。二是各部门制定具体政策时由于角度不同，往往出现一些从局部看合理、从全局看可能不合理的现象。因此，在部门专业化分工和职责明晰基础上，加强部门协调配合，整合各自优势，综合协调实施力度，从而提高政策实施效果。
社会资本下乡投资的风险分担机制有待完善。当前，我省农业农村投资存在财政投入较多，但吸引社会资本仍然不充足的问题。显然，社会资本天然地会流向回报周期短、产业孵化快、资源较集中的项目和领域，下乡投资的积极性往往不高。这不仅与“三农”天然的特点有关，而且与当前利益共享和风险分担机制不健全有密切关系。财政与金融协同引导社会资本投资农业农村的过程会涉及到多元化主体，各方的利益关系“错综复杂”。因此，如果社会资本对农业农村项目的利益分配缺乏完整的信息，那么它们会不敢贸然投资“三农”领域。尤其是相比财政资金和金融资本，社会资本往往处于弱势地位，利益共享机制的不完善很容易使得他们实际获得的收益不符合预期，在发生纠纷后利益也难以得到有效保障。
农业农村重大项目的落地环境仍需优化。财政协同金融引导社会资本投资的对象多为各地的农业农村重大项目，但当前这些项目的落地环境仍有优化空间。一是农业用地制度有待完善，地权制度改革滞后。伴随着农业的功能从生产向生态、文化等多功能拓展，社会资本对土地的需求从过去的承包地向设施农业用地、建设用地等拓展，但是设施农用地受政策约束严重，不能满足用地需求。二是土地流转市场不完善，土地流转完全采取“竞价”形式，土地流转价格偏高，进一步抬升了社会资本的经营成本。三是农村产权制度改革和产权交易市场建设总体上相对滞后。当前农业农村财产权利的权证化、抵押登记、评估、流转等机制仍不健全，导致经营权容易受损。这些问题都会影响财政与金融协同引导社会资本投资农业农村的效果。
财政与金融协同引导社会资本投资农业农村政策建议
构建财政与金融协同引导社会资本的机制，应充分发挥财政资金的主导作用、金融机构的放大作用及社会资本的充分参与。针对具体问题，提出以下政策建议：
强化涉农部门与组织的沟通协调，建立联动商议制度。农业农村部门要加强与发改、财政、金融监管、自然资源等部门的沟通，建立联动商议制度，推进信息互通共享，协调各有关部门立足职能、密切配合、形成合力。要整合零碎分散的财政资金，改变“撒胡椒面”式的投入方式，体现集中财力办大事的导向，引导金融资本与社会资本投入到农业农村系统性和长远性项目中。要建立规范的合作机制，引导社会资本积极参与相关规划编制、项目梳理，准确把握投资方向，积极探索具体方式，提高各类项目落地效率，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
区分不同类型农业农村项目，精准匹配财政与金融协同引导方式。农业农村领域投资项目种类繁多，既有高标准农田建设、环境整治等难以产生直接收益的公益性项目，也有种养殖、观光旅游等能够产生直接收益的经营性项目。鼓励各级农业农村部门对本地区农业投资项目进行系统性梳理，并根据投资项目的公益性强弱适当调整财政与金融的支持力度。对于公益性强、经营性弱的项目，增大财政支持力度，从而弥补社会资本投资农业农村项目时面临的收益低下，提高社会资本参与的积极性；对于公益性弱、经营性强的项目，加大金融支持力度，从而充分发挥金融工具与微观市场主体的紧密联系，提升资源配置的效率。针对具体的财政与金融协同引导方式，鼓励地方政府与金融机构加大创新探索力度，构建社会资本下乡投资的利益共享和风险分担协同机制，提高社会资本下乡投资的可持续性。“农业信贷担保+风险补偿基金”的做法，遵循“政府引导、市场运作、风险共担”原则，通过政银合作等方式，充分发挥财政资金杠杆作用，在扩大乡村有效投资方面发挥作用显著。
创新政府与金融机构之间的合作模式。财政金融协同引导社会资本，不能只是政府部门的“单打独斗”，必须要能有效引入金融资源。考虑到地方金融机构大多是分支机构，需要向总部机构争取支持。政府部门应当积极推进与创新政府与金融机构之间的合作模式，为金融机构提供适当的激励措施或者风险分担机制，从而推动金融机构及时向总部争取更大的支持力度，与政府政策目标保持协同一致。通过财政金融联动措施，带动金融机构把业务做大做好，更有利于地方金融机构向总部协调争取更多的倾向性优惠政策，更好的推行财政金融联动，为农业农村发展提供更多和更优质的金融支持。
持续优化政策环境，筑牢“项目带动”扩大乡村投资“压舱石”。“项目”是扩大乡村有效投资的核心抓手，重大项目是加快建设农业强省的重要支撑。各地要进一步“优化环境”，促进“项目带动”，筑牢扩大乡村投资的“压舱石”。要落实农业建设用地指标有关要求，优先保障农村一二三产业融合发展项目用地需要。要划定窗口机遇期，盘活存量建设用地。要进一步深化农村土地改革、通过“小田并大田”“片区化”“农村公共空间治理”等举措，增加建设用地指标，按政策规定用于新增现代农业项目。谋划农业重大投资项目，要摸清资源底数，加强项目“包装”，招商引进一批示范带动强、产业规模大、融合深度高的现代农业产业项目，进一步夯实产业振兴基础。要做好重大项目跟踪服务，实行项目并联审批、派驻营商帮办专员，帮助企业办理建筑许可、三通一平、信贷、不动产登记等全方位跑腿帮办。要建立重大产业项目投资激励机制，持续跟踪、督导、问效，激励各级各部门真抓实干，推动扩大农业农村有效投资各项工作措施落实落地。要完善农业农村大数据体系，从根本上解决数据平台多、农村大数据少、加工流通型数据少、开放数据少的问题。
建立紧密合作的利益共赢机制。在引导社会资本投资农业农村过程中，鼓励农民利用土地经营权、劳动、技术等入股，支持农村集体经济组织通过股份合作、租赁等形式参与到农业农村项目中来，从而让农民分享更多的收益，并激发农民和村集体参与乡村振兴的积极性和主动性。重大投资项目采取产业带动、折股量化等方式，建立强村富民、帮农促富等利益联结机制，充分发挥项目实施对集体经济壮大和农户增收致富的促进作用。鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业” “土地流转+优先雇用+社会保障” “农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，与农民形成稳定利益共同体，让社会资本和农民共享发展成果。
