支持基层政府保基本民生、保工资、保运转（“三保”），是确保人民群众切身利益的基本要求，也是推动政府履责和各项政策实施的基础条件。2019年中央经济工作会议提出，要坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。2020年，财政部关于“切实加强地方财政‘三保’”的工作通知指出，要严格按照县级为主、省级兜底的原则，将“三保”保障落到实处，充分认识巩固基层“三保”在确保社会稳定、维护市场环境、提振市场信心方面的关键作用，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。2022年中央经济工作会议进一步指出，要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。2024年中央经济工作会议强调，优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。
为应对基层“三保”保障困难，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出，对于基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。然而，调整省以下税收分成比例是否能够改善基层“三保”保障状况并不明确。笔者研究发现，市县税收分成比例的提高强化了基层经济发展激励，并使得它们设定了更高的经济增长目标。诱发该现象的根源在于，省级经济增长目标是借助税收分成实现向下分解的。由此造成的结果是，市县税收分成比例的提高并未显著激励基层“三保”支出。为此，亟须从如下几方面推动财税体制改革，强化基层“三保”保障：
第一，严格根据《中央对地方均衡性转移支付办法》测算“三保”支出规模，切实加强“三保”支出预算管理。在地方财政可以覆盖“三保”支出的情况下却出现了“三保”保障困难，一个关键的问题是合理的基层“三保”支出规模是多大目前并没有彻底搞清楚。为此，需要责令各级政府严格根据《中央对地方均衡性转移支付办法》测算基层“三保”支出规模，并将其纳入预算管理，强化“三保”保障预算资金专款专用。同时，应强化“三保”支出预算审核，谨防部分地区以“三保”保障困难的由头或将其他支出伪造成“三保”支出，向上申请资金支持。在明确各地合理的“三保”支出规模基础上，因地制宜地实施“三保”支出激励举措，避免对支出规模足量地区的过度刺激，从而影响对其他领域的发展支出。
第二，着力破除经济增长目标管理模式，纠正基层财政偏向性配置。一直以来，经济增速都被作为考核基层政府的重要指标，这在经济发展早期阶段有其合理性。但在进入经济高质量发展阶段后，应该注重发挥服务型政府角色，将经济增长目标管理转换为服务提质增效管理，将其与基层财政配置结合，以激励与约束双重机制助力基层公共服务有效供给。具体而言，一方面，应该着力降低GDP在官员政绩考核中的权重，切实执行《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”的决定。另一方面，需要加大民生保障绩效考核权重，将足量民生性支出纳入发展成果考核评价体系。具体而言，在精准测算本地区所需“三保”支出规模的基础上，将财政资金支出规模、资金专用程度、资金投入效果作为评估指标纳入考评体系。
第三，强化共同财政事权转移支付专款专用属性，建立财政资金使用终身问责机制。共同财政事权转移支付难以起到助力基层民生保障作用的原因在于，其被置于一般性转移支付之中，且使用灵活性相对较高。目前，无论是《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，还是《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，其关于中央政府和省级政府履行支出责任的方式规定基本都是通过共同财政事权转移支付来履责，但是又明确共同财政事权转移支付被暂列为一般性转移支付，而非专项转移支付，从而降低了其专款专用的强度。因此，需要以共同财政事权转移支付的使用目标为导向，建立财政资金使用问责机制，将其纳入专项转移支付使用范畴。类似于第二条建议，可以将共同财政事权转移支付的使用精准性和使用成效纳入发展成果考核评价体系，最大程度地引导地方政府将民生保障作为主要事业发展。
第四，加快落实财政资金直达机制，建立省市县多重监督机制。减少中央财政资金下拨基层过程中的损耗，可以强化基层财政保障。为此，应建立省负总责、中央问责、市县抓落实的多层次协作与监督机制，以促使基层政府将中央财政直达资金切实用于保基本民生等领域。具体而言，财政部组织各级财政部门加强对资金的日常监督和重点监控，实时跟踪资金分配、拨付和使用情况，确保每笔资金流向明确、账目可查。及时发现并制止截留挪用、弄虚作假、资金沉淀等风险苗头。同时，推动社会监督，及时公开直达资金分配使用情况，对社会公众反映的情况及时回应、及时整改。依法依规对相关责任人严肃问责，发现一起、处理一起、问责一起。对虚报冒领、截留挪用的行为，还要按规定收回相关资金，重新安排使用。同时，要重点审计直达资金的经济效益与社会效益，注重结果导向、强调成本收益，建立由产出指标、乘数指标等组成的综合评价体系，对直达资金的经济绩效进行审计评价，关注直达资金的经济性、效率性和效果性。
（作者：仇童伟，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员； 徐舒，西南财经大学经济学院教授）
文章来源：交汇点
