党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“完善就业优先政策。健全高质量充分就业促进机制，完善公共就业服务体系，着力解决结构性就业矛盾。”2024年国务院政府工作报告强调，就业是最基本的民生，要突出就业优先导向，多措并举稳就业促增收。为此，要加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度。落实和完善稳岗返还、专项贷款、就业和社保补贴等政策。2024年9月15日印发的《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》指出，“把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，纳入国民经济和社会发展规划，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，提高发展的就业带动力”。2024年中央经济工作会议进一步强调，要“实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业。”不断健全公共就业服务体系，是实施就业优先战略、强化就业优先政策的具体体现。健全公共就业服务体系还是消除信息不对称、弥合劳动力市场供求不平衡的重要手段；提高劳动者素质、增强就业能力的有效途径；维护劳动者权益、实现就业公平的必要之举。
考虑到就业是最基本的民生，促进就业是安国之策，中国政府设定了就业增长目标，并强调健全就业公共服务体系以促就业。然而，基层政府面临经济增长目标和就业增长目标的双重约束。一方面，就业增长目标需要基层政府来执行完成，并成为其财政资源配置的重要约束。另一方面，基层政府既面临《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》规定的“健全精准高效的就业公共服务体系”“完善覆盖全民的就业公共服务制度”等，又面临经济增长目标管理的约束。考虑到经济增长可以有效带动就业，而公共就业服务等支出难以在短期内有效促进经济增长，地方财政将优先配置于能够短期内刺激经济增长的领域，由此完成保增长和保就业的双重目标。这可能造成的局面是，就业者的基本权益难以保障、社会就业服务体系难以建立、高质量就业格局难以形成。为兼顾短期与长期发展需求，未来可能需要在如下几方面加大政策改革力度：
第一，推动经济高质量发展，在促增长中稳就业。实际上，经济增长目标的设定对促增长和稳就业具有积极的作用，而且短期内效果非常显著。经济发展始也终是促就业最为重要的手段之一。尤其在中国经济下行阶段，需要通过高质量发展，转换发展动能，寻找新的增长点，从而实现以进促稳。因此，当前仍要围绕经济建设这个重点，寻找新的经济增长点和突破点，为地方经济赋能，内涵式增加社会就业岗位，这既符合地方政府的偏好和利益，也是以市场方式解决就业不足问题的重要举措。但在此过程中，要清醒地认识到传统行业劳动密集型特征和新兴产业劳动替代型特征，两条腿走路，切实做到稳中求进与以进促稳相结合，充分发挥新旧两种动能在稳就业中的作用。
第二，加强财政就业支出预算管理与用途管制，强化短长期发展模式的协同。健全公共就业服务体系是弥合劳动力市场供求不平衡、提高劳动者素质和维护劳动者权益的重要举措。从中国经济高质量发展和推动高质量就业的角度，需要地方政府增加在公共就业服务供给中的财政投入。然而，民生支出中的就业保障支出存在见效慢、周期长等特点，并不符合短期内完成经济增长目标和就业增长目标的诉求。为了平衡短期与长期发展需求，需要加大对基层公共就业服务等的共同财政事权转移支付，提高财政预算，强化资金用途管制。同时，应该因地制宜地制定就业发展策略，对于经济发展水平较低地区，以传统经济增长带动就业模式为主，适度提高公共就业服务预算。对于经济发展水平较高地区，应加大公共就业服务体系建设力度，以高质量就业环境匹配经济高质量发展。
第三，深化省以下财税体制改革，赋予基层更大财政自主权与决策权。虽然当前中国政府更加注重高质量发展，且在着力破除“以GDP论英雄”的传统政绩考核模式，但是就业增长目标和经济增长目标管理体制的存在，很大程度上决定了地方财力的配置方向。财政分权旨在建立一级财权、一级事权的权责对等模式，但省以下分税制改革未实施的事实决定了，基层政府在财政包干制或税收分成体制下成为上级政府向下分解考核任务的代理人。在缺乏自主财力和财政自主权的情况下，基层政府只能在有限财力情况下想方设法完成上级考核任务。如此一来，具有投资周期长的公共就业服务体系对于地方政府来说并非最优选择。为规避上述困局，需要打破“财权上移，支出责任下移”的局面，加快推进省以下分税制改革；着力提高基层财力水平，保障基层政府对财政的剩余索取权和控制权；加快推进地方税基改革，切实贯彻基本公共服务领域共同财政事权与支出责任改革精神。
（作者：仇童伟，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员；徐舒，西南财经大学经济学院教授）
文章来源：交汇点
