加快构建新发展格局，关键之一是要把握好开放与安全的平衡点。粮食安全是国家安全的重要基础，我国粮食部门开放的程度已处于全球领先地位，利用国际农业市场和资源已达到相当规模。在新发展格局下，扛稳大国粮食安全重任，需要畅通国内国际双循环，进一步增强“两个市场、两种资源”的统筹能力。
正确认识粮食国内国际双循环的辩证关系
有内有外，两个循环缺一不可。新中国成立70多年来，我国粮食安全保障取得举世瞩目的成就，一方面得益于国内粮食生产供应能力的提升与飞越，另一方面也与深度融入国际市场、获得重要的外部粮源补充密不可分。在粮食消费需求刚性增长与资源环境“硬约束”长期并存的情况下，我国粮食安全很难做到完全自给自足。如果按照播种面积当量计算，保证我国农产品供求平衡至少需要38.5亿亩，但目前国内只有25亿亩，剩下13.5亿亩不得不依靠国际进口。这就决定了未来要保证人民群众吃饱、吃好，我国农业必须是国际开放体系中的农业，必须走合作安全之路。
以内为主，不能过度依赖外循环。习近平总书记再三强调，中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，解决十几亿人口的吃饭问题不能寄希望于国际市场。一方面，国际贸易总量有限，不一定能够完全满足我国需求。全球每年粮食贸易量不足3亿吨，不到我国粮食消费量的50%，大米贸易量更是仅占国内消费的1/4。另一方面，高度依赖国际市场意味着更高的输入性风险。粮食进口依赖程度越高的国家往往越容易受到全球粮价波动的影响和冲击，也更容易遭遇外部粮源供应不畅、关键时刻出现“卡脖子”“掉链子”的风险。
内外联动，两个循环相互促进。立足国内并畅通国内循环，不仅有利于避免对国际农产品市场的过度依赖，增强应对外部风险和冲击时的韧性与定力，而且也能够基于我国在国际农产品市场中的“大国效应”地位为国际循环提供稳定之锚。在享受国际循环对国内循环的有效补充、对多样化消费需求的更好满足的同时，还应积极利用国际循环所带来的竞争压力和倒逼压力，推动国内农业转方式、调结构、补短板、强产业，以建立更高层次、更高质量的粮食安全保障体系。
找准抓住粮食国内国际双循环的阻塞点
当前我国粮食进口已经占到国内粮食产量的近1/5，国内国际双循环总体上融合程度很高，但在运行过程中仍然面临一些阻塞其高效运转、相互促进的难点问题，主要表现为：
一是国内粮食“三高”问题等反常现象来袭，凸显内外循环连接机制上的认知“堵点”。长期以来，我国粮食安全保障都带有较为明显的封闭经济思维印记，强调提高国内产量，并将国外循环视作国内产需余缺的调剂项。这种思维在开放条件下难以适用，也很难解释和解决我国当前粮食产量、进口量与库存量“三高”并存及“洋货入市、国货入库”等市场乱象。随着国内外市场深度融合，粮食贸易不再简单体现为缺口驱动型进口，而是更多表现为价差驱动型进口；联通国内国际双循环的也不再是政府的调控之手，而是价格竞争的市场之手，这是我国粮食安全和农业发展面临的新常态。
二是国内农业支持保护政策空间受到国际规则约束，面临不得不改革升级的“痛点”。对农业进行支持保护是提升国际竞争力、避免进口过度冲击的重要手段。然而，随着入世过渡期结束，我国农业国内支持保护政策正面临着愈发突出的符合国际规则与遵守国际承诺的压力。美国向WTO发起的针对我国三大主粮国内支持、农产品进口配额管理的两起诉讼案件，最终我方均遭败诉，表明我国农业支持保护政策体系正遭受发达国家的全面审视，稍不留神便有陷入国际贸易争端和纠纷的风险，国际规则已经对我国农业政策创设空间及改革方向构成了实质性约束。
三是突发事件频发暴露出农产品供应链的脆弱性，警示国内外粮食供应容易出现“断点”。新冠肺炎疫情、非洲猪瘟疫情、蝗灾、旱灾、水灾等一系列突发事件，极大地冲击和考验了国内外农业生产、分配、流通、消费等各个环节，凸显全球食物系统与食物供应链的脆弱性。同时，在疫情和灾害之下，地区封锁、信息不对称等极易引发国家及个体层面的恐慌蔓延、抢购限卖等过度反应、物流运输不畅等，使得农产品供应链有可能出现多重“断点”，对储备管理和应急保障能力也提出了更高的要求。
四是内外部环境充满较大的不确定性，预示粮食安全保障面临有增无减的“风险点”。在全球农产品生产和出口大国仍以西方国家为主的格局下，意识形态、地缘政治、多边贸易和投资框架体系遭遇挑战等一系列非市场因素可能会严重扰乱全球粮食市场和贸易秩序。而粮食能源化、金融化、自然灾害频繁、疫情蔓延等层出不穷的其他因素也将进一步推动国内外粮食市场形势变得更加错综复杂。波动性、不确定性、风险性加剧将成为未来国际粮食市场的重要特征，对国内市场的影响可能会更加深刻，涉及面可能会更加广泛。
畅通国内国际双循环，筑牢粮食安全民生防线
围绕清除“堵点”、治理“痛点”、连通“断点”、化解“风险点”，新发展格局下畅通国内国际双循环，实现更高水平的粮食供需平衡，应着重在四个方面发力：
打造需求导向、竞争力导向的生产供应体系。转变产量导向的粮食安全保障思维，适度弱化对高产量和高自给率目标的追求，把降低粮食生产成本、提高国际竞争力、顺应国内消费需求作为粮食安全保障与农业供给侧结构性改革的重要目标和内容，加快形成结构合理、保障有力的农产品有效供给体系。
打造立足国情、接轨国际的支持保护政策体系。一方面，要在综合考虑与国际规则的适应性、对国计民生的敏感性、国际竞争能力及WTO改革走向等因素的基础上，创新国际规则约束下的农业支持保护手段和方式，用足用好规则允许的政策空间。另一方面，要加强对相关规则的研究，提升运用规则的能力，重视专业人才培养，为今后参与国际谈判及规则改革重塑、争取对我有利的规则安排做好储备。
打造高效稳定的粮源进口体系和流通储备体系。要基于全球视野，通过农业“引进来”“走出去”等多种途径相结合，多元化粮食进口的品种和来源地结构，建立稳定可靠的外部粮源供应体系；要强化粮食进口的风险预警与防控体系建设，加强对全球及重点国家和地区粮情、农情、事情的监测，加强对粮食国际贸易链条中的薄弱环节、运输通道及关键节点的监控，确保海外粮食买得起、买得到、运得来；要改革完善国内的粮食流通体系、储备体系，提升应急保障能力，确保关键时刻储得够、调得出、运得及。
积极参与全球粮农治理，推动建立稳定良好的新秩序。借助“一带一路”、RCEP等战略契机，积极发挥在全球治理方面的引领作用，维护多边主义，与世界各国携起手来合作抗疫，推动构建人类命运共同体，深度参与全球粮农治理的国际机构、国际规则框架的改革，合作提升全球粮食生产与安全保障能力，增强全球粮食安全政策的一致性与协调性，与世界各国一道创造良好的全球粮食安全环境。
（作者单位：南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院、经济管理学院）
文章来源：交汇点
