当前，我国农业发展面临着一些突出问题，如大宗农产品国内国际价格严重倒挂，农民生产净利润很低，农民全面亏损，农产品库存压顶，国家收储代价巨大等，深层次原因是国内国际、三产产业、农业内部产业等“三个资源配置扭曲”。
解困农业，需要深化农业供给侧结构性改革，让市场机制在农业资源配置中发挥决定性作用，调整劳动力、土地、资金等农业生产要素投入结构，理顺“三个资源配置”，推动农业生产要素自由流动，促进农业生产提质增效，保障农民利益和国家粮食安全。
大宗农产品价格全面倒挂
１玉米国内国际现货价差距很大
近几年来，玉米国内国际现货价一直保持很大差距。２０１４年玉米国内现货价比国际现货价甚至高出１７００元／吨左右。２０１５年以来，玉米国内国际现货价差距保持在１０００元／吨以上，最高超过１４００元／吨。国内玉米价格与进口玉米价格进行比较，就会发现国内玉米生产成本过高，毫无比较优势。２０１５年１０月１６日，我国配额内玉米进口到岸完税价只有１６０１．９７元／吨，比国内玉米现货价低４６０．２２元／吨。其实，无论是从长期的玉米现货价比较看，还是从某个时点的ＦＯＢ（船上交货价）监测数据看，我国玉米生产成本价格要比国际玉米生产成本高很多，毫无竞争优势可言。
２小麦国内国际现货价差距较大
近两年，小麦国内国际现货价差距保持在８００元－１３００元／吨之间，２０１５年１０月份之后，国内小麦现货价虽有所下降，但小麦国内现货价比国际现货价仍然高出９００元／吨以上。
３稻谷国内国际现货价差距也很大
自２００９年到２０１２年，我国稻谷价格从２０００元／吨攀升到２８００元／吨左右，并在随后３年内一直保持在２８００元／吨左右。到２０１５年下半年，稻谷国内国际现货价差距也在１３００元／吨左右。
４猪肉价格是进口价格的２倍上下
近５年来，猪肉价格一直在２４元／公斤上下波动。同期进口价格相对平稳，一直在１２元／公斤上下波动，波动幅度很小。近两年，我国能繁母猪快速减少，生猪供给大幅度减少。在国内猪肉消费量稳定增长、进口猪肉又难以弥补国内供需缺口的情况下，国内猪肉价格必然迎来一定时期的上涨，国内猪肉与进口猪肉的价格差距将进一步拉大。
５棉花价格差距大幅度缩小
自２０１１年我国实施棉花临时收储政策以来，国内国际棉花价格差距长期保持６０００元／吨－８０００元／吨的水平，２０１３年年底差价甚至超过８０００元／吨。近两年棉花进行目标价格改革后，国内棉花价格和进口棉花价格差距保持２０００元／吨左右，差距明显缩小。
６大豆国内国际价格基本趋于一致
我国大豆进口已经放开，大豆进口关税税率仅为３％。２０１５年１２月中国海关总署发布的数据显示，２０１５年全年大豆进口量已经达到创记录的８１６９万吨。因为关税很低，我国大豆和进口大豆成本价格价差保持在较合理的水平。在进口大豆到港成本价的基础上，计入各项费用，国内国际大豆价格逐步趋于一致。
７国内白糖价格约是进口价格的２倍
从近几年的数据看，国内白糖价格保持在进口价格的２倍左右，价格差距保持在２０００元／吨－３０００元／吨的水平。
总之，近几年来，我国粮棉油糖肉等大宗农产品国内国际价格差距一直保持在较高水平，除了大豆等完全放开的农产品价差逐步减小，食糖、猪肉等农产品价格倒挂程度逐步加深，大宗农产品价格严重倒挂已经成为我国农业发展的突出矛盾，给农业发展带来巨大压力。
农民全面亏损
国内主要农产品价格居高不下的同时，大宗农产品生产净利润反而很低，农民陷入全面亏损。可以预见，在２０１５年我国农业生产人工成本、物质费用仍处于上升势头，除了个别农产品比如生猪价格有所回升养殖利润可能会有提高，农民仍然全面亏损。
１三大主粮生产净利润很低
据国家发改委数据，粮食种植净利润很低。２０１４年稻谷种植净利润为２０４．８３元／亩，小麦８７．８３元／亩，玉米８１．８２元／亩，比２０１３年略有改善。但２０１５年玉米临储收购价最高降低了０．１３元／斤，据匡算，即便玉米种植人工成本、物质费用不提高，农民也将亏损１９元／亩。２０１４／１５年度我国东北玉米临储收购量在７０００万吨左右，若２０１５／２０１６年度继续保持上一年度收购水平，东北地区农民收入将至少减少１８２亿元，农民亏损面很大。
２经济作物全面亏损，棉花亏损严重
据国家发改委数据，２０１４年我国除粮食外的大宗农产品生产净利润几乎全为负值。我国甘蔗种植净利润为－１５０．０４元／亩，２０１０年到２０１３年国内甘蔗每亩净利润从７８５元／亩下滑到１１６．８１元／亩， ２０１４年降到负值。从棉花看，棉花净利润在２０１０年到２０１３年从９８３元／亩连续下滑到－２１４．９８元／亩，２０１４年甚至为－６８６．４４元／亩。从大豆看（这里把大豆归为油料类），２０１３年国内大豆每亩净利润已经下滑到３３．６８元／亩，２０１４年降为－２５．７３元／亩。
３生猪养殖整体亏损
２０１０年到２０１３年我国生猪养殖整体净利润从４１７．４１元／头连续下降到－１．０９元／头，处于总体亏损状态。２０１４年生猪养殖亏损更加严重，生猪养殖为－１２８．２６元／头、其中散养生猪为－２４２．０４元／头，规模生猪为－１４．１８元／头。
２０１５年下半年以来，猪肉价格迎来恢复性上涨，生猪养殖盈利状况有所改善。但长期看，国内国际猪肉价格长期严重倒挂，国内猪肉价格是进口价格的２倍以上，国内生猪养殖企业将面临国际肉类企业巨大的竞争压力。
农产品库存压顶
我国粮食库存压顶问题尤为突出。从三大主粮看，根据２０１５年下半年的预测，２０１５／２０１６年度我国玉米、小麦、稻谷库存合计高达２．５４亿吨，将创历史最高记录。其中，据万得资讯数据，小麦库存预计为５５５９．７万吨，小麦库存消费比预计为５２．５％，比全球高２０．７个百分点。玉米库存预计高达１．６２亿吨，占全球库存的８５．６６％。预计２０１５／２０１６年度库存消费比达８７．０９％，比全球库存消费比高６７．８５个百分点。按照库存消费比１７％的粮食安全标准计算，我国多储备了１．３４亿吨高价玉米。随着玉米临储再次启动，玉米库存将再次攀升。
这么高的粮食库存是怎么形成的？从供给侧看，一是粮食价格支持政策有力推动产量增长。２０１０年以来我国三大主粮总产量从４．２５亿吨提高到５．０１亿吨，增产１７．８８％，玉米增产幅度达３３．１０％；小麦增产１６．３０％；稻谷增产４．７９％。二是粮食价差驱动进口量快速上涨。２０１０年以来，三大主粮国内国际价格差距一直保持在较高水平，驱动进口逐年增加。据国家粮油信息中心公开数据，２０１０年我国稻谷（按照大米：稻谷＝７：１０换算）、小麦、玉米进口量合计有３３１．３９万吨，２０１５年约达到１３０１．３０万吨，增长３倍。
从粮食总供给看，２０１０年－２０１５年我国三大主粮产量和进口量合计从４．２９亿吨大幅提高到５．１４亿吨，幅度达１９．８１％。玉米提高幅度最大，达３５．２６％，小麦次之，提高１７．９２％；稻谷最低，也有７．０９％。从需求侧看，我国粮食总体消费量小幅平稳增长。２０１０年－２０１５年三大主粮消费量从４．５３亿吨上涨到４．７４亿吨，仅上涨４．６３％，比供给上涨幅度低１５．１８个百分点。玉米消费量上涨１３．７６％，比供给上涨幅度低２１．５个百分点；稻谷仅上涨０．２２％，小麦甚至下降１．８％。供需变动的结果是２０１０年－２０１５年三大主粮总供给量累计达２８．５６亿吨，而同期总消费量累计仅２７．３６亿吨，供给比消费多１．２０亿吨。加上同期累计进口超过２０００万吨玉米酒糟，以及大量大麦、高粱的替代作用，保守估计粮食库存增加量或超过１．４亿吨。
从棉花看，自２０１１年我国实施棉花临时收储政策以来，国内国际棉花价格长期保持较大差距。在大量进口棉花、棉纱的替代作用下，生产的就都进入了仓库。据修正后的数据，２０１４年、２０１５年期末我国棉花分别高达１２８５万吨和１１９６万吨，皆占全球棉花期末库存的５８％以上。同期我国棉花年末库存消费比处于极高水平。２０１３年至２０１５年期末我国棉花库存消费比分别达到１６１％、１７１％和１６３％，比中国以外地区高出１１２个、１１６个和１１２个百分点。
国家收储潜亏巨大
这些年来，我国实际上是在以举国之力为世界农产品市场托底，不仅使我国面临极大的去库存压力，而且付出了巨大代价。目前我国玉米进口到岸完税价比国内玉米批发价还要低４６０元／吨左右。按照我国多储备了１．３４亿吨玉米计算，当前全球玉米供给充裕，若适时进口补充库存，可为国家节省６００亿元以上。又据大连商品交易所人员估计，我国玉米库存费用，包括仓储、运输、利息等各种成本约为３００元／吨。我国多储备了１．３４亿吨高价玉米，相当于多支出４００亿元的库存费用，国家玉米巨量库存潜亏合计高达１０００亿元。
我国农业生产出现的严重问题让国家处于“两难困境”。一方面，若降低农产品支持价格以减轻收储压力，农民生产利润将进一步下降，亏损面更大，粮食产量也会下降。另一方面，若保持或提高支持价格以保护农民利益，则国内国际价格倒挂更加严重，国家收储潜亏更大。长期看，国家补贴成本高、收储代价巨大、土地水资源严重透支、国际农产品市场价格压力极大，我国农业发展根本不可持续。
深层次原因
农业的这些严重问题，深层次原因是我国没有以市场需求为导向调整农业生产，即消费者需要的、市场紧缺的农产品农民没有生产，消费者不需要的产品又生产太多。中央农村工作会议也强调，要使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。当前问题实际上是市场在资源配置中没有发挥作用，三个资源配置被扭曲，农业生产要素流动遇到严重障碍。
１国内国际农业资源配置扭曲
国内国际大宗农产品价格严重倒挂的现象，实际上表明我国未能根据国际农业资源的变化来配置国内农业资源。２０１６年中央“一号文件”指出，在受国际农产品市场影响加深背景下，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力，赢得参与国际市场竞争的主动权，是必须应对的重大挑战。
我国农产品平均关税税率只有１５．６％，对农产品保护力度是很低的，换而言之，我国已经逐步进入一个开放的农业贸易和投资体系中。想方设法挡住进口，短期看有风险，长期看很困难。短期内国内国际大宗农产品价格倒挂现象会越来越严重，形成价格堰塞湖，一旦湖堤崩溃，将对我国农业造成更大冲击。长期看我国作为全球农业体系中的一员，若不能根据国际农业资源的变化来配置国内农业资源，既不符合世界农业经济发展潮流，也违背基本经济规律。
２三次产业之间资源配置扭曲
我国三大产业就业比重中一产比例仍然偏高，近几年我国各大宗农产品价格连年上涨也减缓了农村生产要素，尤其是农村劳动力向第二第三产业转移的步伐，降低了资源配置效率。我国农产品加工业产值与农业产值之比偏低，农产品产量大但是加工转化率低，农产品附加值不高，丰富的农产品资源优势并没有通过加工业的发展转化为商品优势和经济优势等，表明我国一产与二产、三产之间资源配置扭曲。
３农业内部产业资源配置扭曲
我国土地密集型农产品比较效益一直极低。据发改委数据，２０１４年我国棉花、糖料、大豆等土地密集型农产品生产净利润都是负值。２０１４年蔬菜平均每亩净利润为２０６９．７８元，是稻谷的１０．１倍，小麦的２３．６倍，玉米的２５．３０倍。２０１４年苹果种植每亩净利润为３４８０．８５元，是稻谷的１７倍，小麦的３９．６倍，玉米的４２．５倍。据统计数据，全国所有产粮县，粮食产量集中，经济发展水平就越落后，人均财力就越低，对转移支付的依赖也就越大。这充分说明我国粮食、棉花、糖料等土地密集型农业产业与水果、蔬菜、水产品等劳动密集型、技术密集型农业产业之间资源配置不合理。
推动要素自由流动
要解决这些严重问题和深层次矛盾，必须贯彻落实十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”精神，贯彻落实中央农村工作会议和中央一系列“一号文件”精神，深化供给侧改革，对农业资源配置进行结构性调整。以市场需求为导向，调整劳动力、土地、资金等农业生产要素投入结构。运用必要的行政手段，理顺国内外、三次产业、农业内部产业之间资源配置，推动农业生产要素自由流动，构建农业发展新战略。
１．改革直接价格补贴为间接补贴
理顺农产品市场价格机制，通过市场来调节一二三产间的资源配置，提高农民劳动生产率。进一步推进户籍制度改革，促进农村劳动力就地就近转移就业创业，加快培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力，从根本上改善农村人地之间的紧张关系。同时推进农村土地确权，加快土地要素流动；发展新型产业、互联网农业等，引导二三产业资金、技术进入农业。中央农村工作会议提出要种养加一体、一二三产业融合发展；２０１６年中央“一号文件”提出大力推进“互联网＋”现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级等。实际上就是要求改善三次产业之间资源配置扭曲的情况，通过市场来调节一二三产之间的资源配置，提高农民劳动生产率。
长期来看，除口粮等必须确保绝对安全的品种，应让市场在农业生产要素配置中发挥应有作用。同时，国家把节省下的农业价格支持费用、农产品仓储费用，国家农产品储备“走出去”获得的盈利等资金整合起来，大力支持农产品加工业的发展，提高农产品加工转化率和附加值，增强对农民增收的带动能力；支持一二三产联动，把农产品资源优势转化为商品优势和经济优势；加大资金投入，大幅增加农业生产能力建设补贴，降低农业单位产品生产成本；构建生产者收入保障体系，弥补价格波动导致的收入损失；下力气完善农村医疗、养老等社会保障制度，提高保障水平。
２．加快培育农业比较优势
从世界农业发展大局看我国农业发展，就应根据其他主要农业国家发展特点培育我国农业比较优势，推进我国特色农业现代化。我国人均耕地面积很小，平均经营规模仅相当于韩国和日本的１／３、欧盟的１／４０、美国的１／４００。部分品种规模经营程度更低，湖南省是我国水稻主产区，户均耕地不到４亩，北海道长沼地区是日本的水稻主产区，户耕地超过２００亩。从世界农业资源配置角度看，在我们已经缺少有效保护手段的情况下，我国如此低的人均、劳均土地资源，却下力气支持水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、糖料等土地密集型农产品，对培育我国农业比较优势发挥不了太大作用。
从数据看，我国蔬菜、水果、桑蚕等农业产业产值、利润较高。培育我国农业比较优势，应该大力支持蔬菜、水果、桑蚕、水产品等劳动密集型农产品。事实上我国已经成为蔬菜、茶叶、水产品等劳动密集型农产品出口大国。现在，一方面要贯彻落实２０１６年中央“一号文件”提出的积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，加快土地、资金资源要素向优秀的新型的经营主体聚集，提高农业竞争力。另一方面要改变农业内部产业之间资源配置扭曲状况，培育畜牧业比较优势，推进特色农业现代化。
３．建立三个层次农产品储备体系
充分利用国内外两种资源两个市场，鼓励国有和民营粮油企业在全球范围内布局，在主产国投资建立仓储物流设施，储备大宗农产品，以降低储备成本，提高储备效率，实现国家战略。具体举措可以考虑将我国农产品储备划分为口粮、谷物和大宗农产品储备三个层次。
第一层次是口粮储备。建议国家根据稻谷和小麦的生产、消费周期等确定国内口粮储备安全线，以国有粮食储备单位为主体，主要在国内储备必要的口粮，确保“口粮绝对安全”。
第二层次是谷物储备。加强对全球重点国家农业开发潜力、环境与风险分析，预先做好玉米等谷物进口规模、价格和来源地研究，统筹利用国际国内两个市场两种资源，保障谷物供给。国家确立谷物总体储备基本安全线，玉米及超过安全线以外的口粮，部分由国有及民营粮食企业在全球布点联合储备，部分可以参考“东盟＋３”大米应急储备的方式联合其他国家进行储备。
第三层次是除口粮、谷物的大宗农产品储备。国家发布储备指导数量，具体操作主要由国营民营企业共同在全球布局完成。２０１６年中央“一号文件”指出，应优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系。应加强对全球重点国家，尤其是对“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业开发潜力、环境与风险分析，促进农业“走出去”，加快农业投资贸易步伐。
４．发挥政府作用，保障粮食安全
应针对粮食生产特点，采取不同措施，保障国家粮食安全。一是贯彻“口粮绝对安全”大政方针，保护好农民积极性，防范口粮受进口冲击大幅减产。二是慎重制定和发布粮食保护价。保护价要能发挥出对粮食生产规模、结构的调节作用，避免种植后发布保护价，损害农民利益、影响粮食安全。三是尽快制定实施耕地轮作休耕政策，防止耕地抛荒，确保耕地生产能力不降低。
