党的二十届三中全会强调，“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。作为维护人民群众利益的必然要求，基层“三保”不仅是保障政府履职和各项政策实施的前提条件，还是维护经济健康发展和社会大局稳定的“压舱石”。党的二十届三中全会强调，“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。作为维护人民群众利益的必然要求，基层“三保”不仅是保障政府履职和各项政策实施的前提条件，还是维护经济健康发展和社会大局稳定的“压舱石”。2023年印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》强调，基层“三保”保障要按照“县级为主，市级帮扶，省级兜底”原则，落实分级责任制。作为国家新一轮财税体制改革重要文件的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》早已明确提出，“建立县级财力长效保障机制。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层‘三保’责任。”
当前，基层“三保”保障困难的直接原因在于，疫情防控投入大量财政资金、减税降费减少了财政收入、县级财政需要配套各项民生支出，以及上级出台政策下级买单造成的财政吃紧等。另外，中国民众所享受的教育、医疗和社会保障等公共服务主要是由县级政府提供的，而分税制后财权上移、支出责任下移无疑加剧了基层财政负担。正是考虑到地方财力不足，以及权责不对等的局面，党的二十届三中全会提出，“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，试图建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
然而，笔者研究发现，尽管基层自主财力提升有助于提高“三保”支出，但经济增长目标管理体制显著降低了自主财力提升对“三保”支出的激励作用。随着经济发展水平的提高，基层自主财力与“三保”支出的正向关系得以强化。这说明，虽然自主财力提升强化了基层政府的财政剩余索取权，但目标管理体制造成的财政剩余控制权弱化仍使其难以偏好“三保”保障。此外，通过增加省级财力来统筹各地区“三保”保障对于基层自主财力差异较大省份效果非常明显，但对于经济发展水平较高地区存在负面影响。为形成权责明晰、激励相容的基层“三保”保障机制，下一步改革需在如下方面做足功夫：
第一，匹配财政剩余索取权与控制权，促成财权与事权对等，财力与支出责任协调的财政新格局。基层“三保”保障困难的直接原因在于基层财力不足，核心原因在于基层政府承担过多的支出责任，本质原因则是他们对财政的剩余索取权与控制权严重失衡。在此情形下，需要形成明确的财权与事权契约关系，使得各级政府能够照章办事，按能力办事。同时，要避免“层层加码”，只下命令“不出钱”的侵权行为，最大限度地保证财力与支出责任相协调。此外，需要规避支出责任之外对基层财政剩余控制权的侵蚀，例如将经济增长任务不断下压给基层政府，从而赋予基层政府根据自主财力来优化民生保障与经济发展资源投入的空间，充分发挥基层财政的能动性与灵活性。
第二，适度提高基层自主财力，充分发挥基层政府在民生保障供给中的优势和内在激励。基层财力不足是“三保”保障困难的重要原因，一旦财政剩余索取权与控制权相匹配，那么在基层自主财力增强后，就可以切实发挥他们在基本公共服务供给中的比较优势，并激活其自主性。具体而言，可以在现有分税制基础上，加大基层税收留成比例。同时，可以适度扩大地方税源，实施费改税。从逻辑上来说，在财权与事权明确且对等、财力与支出责任相协调情况下，基层政府在财力增加情况下会将民生保障与经济发展结合起来，以民生保障吸引流动性资源，以促增长来保民生，从而形成民生与经济的良性共生关系。
第三，因地制宜地提高省级收入分享比例，强化财政缺口严重和财力分布不均衡地区省级统筹力度。虽然提升基层财力有助于强化“三保”保障，提升基层政府自主性。但是，对于财政压力很大，且省内财力分布严重不均衡的区域，很容易出现基层“三保”投入的严重不均衡，并可能扰乱省内资源的流动，妨碍区域协调发展。在此情形下，应该适度加大省级财政收入分享比例，将财力与支出责任上提到省级。在考虑各区县本级财力、支出需求、转移支付等多重因素后，通过省级财力来平衡它们的“三保”支出规模，尽可能推动区域间基本公共服务供给均等化。
第四，进一步明确中央与地方共同财政事权与支出责任，将目标管理与基本公共服务供给相衔接。根据2016年印发的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。这意味着，中央与地方共同财政事权与支出责任应该着眼于基本公共服务领域，而非生产性和竞争性领域，这与目前广泛存在的目标管理制度和基层政府过度重视经济发展是相悖的。因此，需要将基层财政支出从建设性和竞争性局面中解脱出来，打破重经济增长目标管理的纵向治理模式，彻底破除“唯GDP论英雄”的目标管理体制。同时，可以将目标管理与基本公共服务供给结合起来，鼓励上级政府通过共同财政事权转移支付来承担其在基层民生保障中的共同支出责任，实现目标管理与基本公共服务供给的有效衔接，强化基层“三保”保障。
（作者：仇童伟，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员，经济管理学院副教授； 俞建飞，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院执行院长）
文章来源：交汇点
