支持基层政府保基本民生、保工资、保运转（“三保”），是确保人民群众切身利益的基本要求，也是推动政府履责和各项政策实施的基础条件。2019年的中央经济工作会议首次提出要坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。随后，财政部在2020年3月4日发布了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响 切实加强地方财政“三保”工作的通知》并强调，要严格按照县级为主、省级兜底的原则，将“三保”保障落到实处，充分认识巩固基层“三保”在确保社会稳定、维护市场环境、提振市场信心方面的关键作用，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。
2022年中央经济工作会议指出，要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。2023年7月24日召开的中共中央政治局会议重申，要加大民生保障力度，兜牢兜实基层“三保”底线。2023年中央经济工作会议提出，要增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线。2024年国务院政府工作进一步强调，中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层“三保”底线。针对目前基层出现的“三保”保障困难，需要在如下几方面加大改革力度：
第一，坚持“三保”支出优先顺序，要以切实为基层政府解压为前提。坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序关系到基层政府履职尽责和人民群众的切身利益。但不容忽视的是，基层政府面临着严峻的两难困境：保增长和促就业双重任务都需要大量财政资金的投入，而教育、医疗、社会保障等民生领域的主要支出责任也在基层政府。换言之，坚持“三保”支出优先顺序需要建立在调整对基层政府的目标管理，为其解压的前提下，然后才有可能引导财政资金优先配置于基层“三保”保障。同时，应加大基层政府财政资金分成比例，切实推动基本公共服务领域中央与地方、省以下各级政府间共同财政事权与支出责任划分改革。对于涉及跨区域和全省性的基本公共服务，可以加大省级统筹力度，将支出责任上移，为基层政府解压。
第二，落实财政资金直达机制，加大困难地区财政转移支付。实施财政资金直达基层机制，是降低中央财政资金过程损耗的关键性举措。在分税制后“财力上移，责任下移”的格局下，财政转移支付资金成为了基层政府落实保基本民生等重大工程的主要资金来源。课题组研究发现，降低通过省本级和市本级下达财政资金的比例确实提高了基层“三保”支出。针对那些本级财力严重不足的区县，还应加大财政转移支付倾斜力度。但需要强化民生性转移支付专款专用属性，切实做到精准补助，精准降压。
第三，优化“三保”支出结构，坚持保基本民生支出优先顺序。除了要坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，还应明确保基本民生支出在“三保”支出中的优先顺序。从课题组的测算结果来看，保工资和保运转支出的弹性系数远大于保基本民生支出的弹性系数，即基层政府更偏好于保工资和保运转而非保基本民生。因此，需要合理制定、严格执行保基本民生、保工资和保运转的相应支出结构及比例，至少保证保基本民生与保工资支出具有同等增幅，将专款专用作为考核地方财政支出合理性的重要指标之一。
第四，强化共同财政事权转移支付专款专用属性，纾困基层“三保”。我国财政转移支付结构呈现专项转移支付比例持续压缩，一般性转移支付比例不断增长态势。一般性转移支付的较强使用自主性决定了，基层财政资金并不一定优先投入“三保”保障。2022年印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》规定，共同财政事权转移支付暂列一般性转移支付，而专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，由此造成体现上级政府支出责任的共同财政事权转移支付的使用仍然缺乏足够的约束性。因此，亟需确立共同财政事权转移支付专款专用属性，切实将民生性转移支付资金用于纾困基层“三保”。
（作者：仇童伟，南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员、经济管理学院副教授、国家社科基金重大项目（23&ZD116）子课题负责人）
文章来源：光明网
