经济增长目标设定对基层“三保”保障的影响探析
基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）是保障县级政府履职和各项政策实施的基础条件，是满足城乡居民不断提升的基本公共服务需求的基本要求，也是对冲新冠疫情和经济下行影响的必要举措（石英华，2021）。2020年财政部发布的《关于有效应对新冠疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》要求，地方各级财政尤其是县级基层财政要用好各项转移支付资金，加大统筹力度，优先用于疫情防控和“三保”支出并确保按时足额兑付，特别是要切实保障基本民生，强化对困难群众的兜底保障。2023年中央经济工作会议强调，要增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线。
相关研究指出，突如其来的新冠疫情对经济社会的冲击，使得全国财政收入大幅下滑，财政收支矛盾加剧，基层“三保”的难度也随之加大（石英华，2021）。李坤和刘永慧（2023）认为，基层“三保”存在问题的原因在于：近年的减税降费减少了财政收入，疫情防控投入大量财政资金，各项民生支出需要县级配套，以及上级出台政策下级买单诱发的财政吃紧等。此外，基层财源基础比较薄弱、库款保障水平不高、刚性支出压力较大也是“三保”保障吃紧的重要原因（李甘顺，2021）。
王振宇等（2020）认为，基层政府财力、支出责任与事权之间的不匹配致使基层财力越发紧张，加之地方政府为缓解财政压力而优先考虑将财政资金投入经济建设，从而造成基层“三保”支出不足。随着中国经济进入“三期叠加”阶段后，地方财政刚性支出增加，挤占了“三保”支出（宋丽颖等，2020）。赵长宝（2020）和王春燕（2021）也指出，现阶段刚性支出压力的增加是诱发基层“三保”支出不足的重要原因。归根结底，地方政府偏好经济建设是基本民生支出不足的重要原因（傅勇和张晏，2007；毛捷等，2019；尹恒和朱虹，2011）。
除了财政剩余控制权诱发的地方政府对经济发展的偏好外，经济增长目标设定也是倒逼资源配置并诱导经济增长的重要决定因素（徐现祥和刘毓芸，2017；李书娟和徐现祥，2021）。经济增长目标的设定既对地方财政支出构成硬约束，又是地方官员实现经济与政治诉求的基本前提。那么经济增长目标设定是否是基层“三保”支出不足的诱因呢？现有关于基层“三保”的学术研究较少，主要研究成果为一些地方层面的调查报告和规范性阐述（王振宇等，2020），缺乏从地方财政支出硬约束视角来理解基层“三保”支出及其结构的分析。这对于揭示基层“三保”支出不足的内在形成机制以及设计纾困基层财政的针对性举措构成了挑战。为此，本文主要工作包括以下三个方面：第一，评估经济增长目标设定对基层“三保”支出的影响；第二，考察经济增长目标设定对基层“三保”支出结构的差异化影响；第三，从财政支出（如财政对科技、金融和产业发展的投入等维度）影响经济增长的视角，揭示经济增长目标设定影响基层“三保”支出的作用路径。
要厘清经济增长目标设定对基层“三保”支出的影响，一方面需要揭示在现行财政体系下，经济增长目标设定何以出现以及如何发挥作用，另一方面则需要明晰以经济增长为目标的地方政府是如何配置财政资源，并最终影响基层“三保”支出。前者要求揭示中央政府是如何约束地方政府，以使得中央与地方能够激励相容，从而实现中央政府的财政目标；后者则需要搞清楚从财政投入的角度来说，哪些是有利于在中央政府约束下地方官员实现最大化利益的。
1.经济增长目标约束下地方财政资源配置的形成逻辑。地方官员利益诉求是地方财政锚定经济发展的重要原因。但必须强调的是，地方官员的利益诉求是以经济增长目标为基本前提的。如果缺乏中央的目标约束，那么整个财政联邦主义或财政分权体系就无法成立或无法运行。只有在明确的经济目标和经济增长率考核下，官员晋升的指标体系才是边界清晰的，经济诉求才能在经济发展中得以实现。因此，无论是经济建设还是项目投资，都是地方财政资源在中央约束与地方响应过程中的偏向性配置的结果。显然，基层“三保”支出并非能够在短期内带来显性经济绩效的财政支出，且在分配性支出中地方官员获取个人经济利益的可能性也不大。
2.经济增长目标约束下地方财政的支出选择。地方政府的政治与经济诉求是在经济增长目标硬约束下才得以实现的。前者因为指标的边界清晰得以成为考核标准，后者由于在经济建设中更易获取经济利益而得以激励地方官员。在双重利益诉求的驱动下，地方财政会朝着有利于经济发展的偏向性投资倾斜。在现代经济体系下，科技创新是第一生产力，金融扩张是短期内抬高GDP的有效手段，发展产业、支持中小企业则是推动经济增长的基本策略。首先，经济增长目标设定会刺激地方政府对科技创新的投入。实际上，为推动经济增长，地方政府会积极地出台一系列配套举措，这些政策往往有利于资源向企业集聚，以促使它们更加积极地开展经营活动（王贤彬等，2021；黄亮雄等，2021）；其次，经济增长目标硬约束会促使地方政府推动金融扩张。其原因在于，金融扩张是短期拉动投资，促使企业扩大生产的重要政策工具；再者，经济增长目标约束会诱使地方财政向本地重点产业发展倾斜。这是因为，通过财政转移支付来实施产业政策，是推动地区产业发展和经济增长的重要举措。
本文数据来源包括三个方面。第一，2016－2018年经济增长目标数据。该数据是从各省（自治区、直辖市）及地级市的人民政府门户网站、地级市年鉴手工收集得到；第二，地区特征数据。主要来自《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国县域统计年鉴》、万德数据库等；第三，基层财政收支数据。本文涉及的财政收支数据均来自中国地方政府财政预决算数据库。中国地方政府财政预决算数据库由西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心构建，旨在收集整理中国地方各级政府的财政预决算信息。
1.因变量。本文最主要的因变量为基层人均“三保”支出，采用县级人均“三保”支出进行衡量。在机制检验部分，本文探讨经济增长目标是否会导致基层政府将更多的财政资源用于经济发展，此时因变量包括县级层面的人均财政科技投入、人均财政金融投入、人均财政产业投入和人均GDP。
2.主要自变量。主要自变量为经济增长目标，本文采用地级市经济增长目标作为代理变量。在机制检验部分，本文引入地级市经济增长目标与县级人均财政支出的交互项，此时县级人均财政支出也将作为自变量使用。
3.控制变量。基于现有文献，控制变量包括：省委书记年龄、省委书记任期、地级市市委书记年龄、市委书记任期、地级市上年人均GDP、地级市上年GDP增长率、地级市第二产业GDP占比和地级市第三产业GDP占比。此外，本文还引入书记年龄二次项，因为其与晋升激励具有非线性关系。本文还引入县域面积、县域城镇人口占比、县域年降雨量和省级CPI等影响基层“三保”成本的控制变量，同时引入县级上年GDP增长率。
本文旨在考察经济增长目标设定对基层“三保”支出的影响及其内在机制。为此，本文首先考察经济增长目标设定对基层“三保”支出的影响；其次，本文从经济增长目标设定对科技、金融和产业发展投入的影响，以及经济增长目标的提高是否促进财政支出对经济增长激励作用两个维度，考察经济增长目标设定影响基层“三保”支出的作用路径。鉴于经济增长目标可能存在的内生性问题，本文采取了双向固定效应模型，并控制了决定地级市经济增长目标的一系列因素。
经济增长目标的决定因素可归纳如下。第一，国内外形势和经济发展趋势。第二，地方经济发展情况。第三，地区经济排名和晋升竞争。估计结果显示，市委书记的年龄和任期对地级市经济增长目标无显著影响。这表明，市委书记的晋升激励并不决定地级市经济增长目标。与之不同的是，省委书记的晋升激励会显著影响地级市经济增长目标的设定。实际上，在中央经济工作会议召开阶段，主要是省委书记向中央政治局汇报第二年的经济增长目标。这意味着省委书记是联通中央和地方的关键环节，既需要保证经济增速来提高自己晋升的可能性，又可以向下压任务。相反，市委书记无法决定经济增长目标的设定。此外，地级市往年的经济增长率和当年的产业结构也会影响其经济增长目标设定。由此表明，经济增长目标的设定不仅有来自上级政府的压力，也会受到本地实际经济发展状况的影响。为此，一方面，本文将控制双向固定效应，以消除经济增长目标和经济增长率的年际惯性，以及缓解部分地区特征变量遗漏所造成的内生性问题。另一方面，本文将同时影响地区经济增长目标设定和经济增长率的因素引入模型进行估计，以消除官员晋升激励和本地经济特征所造成的影响。
估计结果显示，地级市经济增长目标越高，基层“三保”支出越少。实际上，基层“三保”难以保障的原因在于基层政府没有将“三保”支出置于优先顺序，关键原因可能在于经济增长目标设定使得地方政府将更多的财政资源用于经济发展而非民生保障。笔者利用财政部数据的计算结果显示，2020年地方财政一般公共预算支出中“三保”支出比例为47.44%，较2019年的47.56%略有下降。这表明，从整个地方政府层面来看，财政资源也被更多地用于“三保”之外的领域。
估计结果显示，地级市经济增长目标越高，基层人均保工资、保运转和保基本民生支出越少。同时，地级市经济增长目标的提高对基层人均保基本民生支出的抑制作用强于对人均保工资、保运转支出的抑制作用。这说明，对于“三保”支出内部结构，地方政府也存在特殊偏好。对于地方官员，无论是出于经济利益，还是出于政治诉求，完成预定的经济增长目标都是基本前提。但在压缩分配性支出过程中，保基本民生支出被缩减的幅度最大。
估计结果显示，地级市经济增长目标对县级人均财政科技投入、人均财政金融投入和人均财政产业投入影响系数分别为0.631、0.499和0.512，且均通过了至少10%显著性水平的统计检验。这说明，为了完成预定的经济增长目标，基层政府确实在“层层加码”的压力下将更多财政资金投入科技、金融和产业发展之中，以推动经济增长。同时，地级市经济增长目标与县级人均财政支出交互项的估计系数为0.470，且通过显著性水平为1%的统计检验。这说明，经济增长目标越高，基层财政支出对经济增长的贡献率越大。
估计结果显示，县级官员政治激励与地级市经济增长目标的交互项对县级人均GDP和基层“三保”支出分别存在显著的正向和负向影响。这表明，当经济增长目标设定之后，县级官员的政治激励会促使他们大力发展经济，并减少“三保”支出；地级市经济增长目标和地级市上年GDP增长率的交互项均显著负向影响基层人均“三保”支出。这说明，上年GDP增长率越高的地区，经济增长目标的提高越可能减少基层政府的“三保”支出。
本文研究发现，经济增长目标设定是基层“三保”支出不足的重要诱因。从支出结构上看，地级市经济增长目标的提高对基层人均保基本民生支出的抑制作用强于对人均保工资和保运转支出的抑制作用。机制检验表明，地级市经济增长目标的提高增加了基层政府对科技、金融与产业发展的投入，并反映为县级人均GDP的提高。本文还发现：随着经济增长目标的提高，官员政治激励对经济增长的促进作用和对基层人均“三保”支出的抑制作用均被强化；对于前期经济增速越快的地区，地级市经济增长目标的提高对基层人均“三保”支出的抑制性越强。
本文的政策启示在于，经济增长目标管理和“层层加码”的格局已经成为基层“三保”保障的重要阻碍。在接下来的政策改革中，必须改变“唯GDP论英雄”的绩效评估方式，否则基本民生支出和基本公共服务供给就难以有效保证。另一种可行的思路是，将基本公共服务中重要的财政事权与支出责任上移，由省级政府统一供给和协调，或许可以缓解目前基层政府面临的两难困境。这也是国务院办公厅在2022年印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》中提到的重要内容之一。
作者：仇童伟1,2,3 蒋 涛3
作者单位：1.南京农业大学经济管理学院；
2.南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院；
3.西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心
原文刊发：《中国农村经济》2023年第12期
