《土地科学动态》2022年第2期重点关注“耕地保护与‘非粮化’治理”，主要议题包括：耕地“非粮化”治理的理论支撑、耕地“非粮化”对现实粮食生产的影响及对策、耕地“非粮化”对潜在粮食生产潜力的影响及对策、耕地“非粮化”对耕地质量和生态以及可持续利用能力的影响、耕地“非粮化”治理中的矛盾与协调、耕地“非粮化”治理的地方实践等。编辑部通过特约专家撰稿形式，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
江苏省是我国重要的粮食主产区，防止耕地“非粮化”是保障江苏粮食生产大省地位的关键举措。本文通过分析江苏省耕地“非粮化”治理的困境，提出有效应对耕地“非粮化”的对策建议。
一、江苏省耕地粮食生产及“非粮化”发展态势
1.全省粮食生产居于全国前列，粮食生产重心北移
2010-2020年，江苏省粮食总产量居全国第4-7位，粮食播种面积居全国第8-9位，粮食单产居全国第3-6位，均位于全国前列，是国家重要的粮食主产区。近年来，苏北地区耕地粮食种植面积和粮食总产量比重均不断上升，全省粮食生产格局呈向江淮及里下河地区集中趋势，粮食生产地区重心北移，苏南地区粮食生产功能有所萎缩。苏北地区盐城市、徐州市和淮安市粮食播种面积和粮食总产量位居全省前3位，苏南地区无锡市、常州市和苏州市居全省后3位。
2.耕地粮食种植比例总体稳定，苏北高于苏中苏南
近年来，江苏省粮食播种面积占农作物播种面积的比例稳定在70%左右。苏南地区粮食播种面积占比普遍在60%以下，苏中地区粮食播种面积占比总体超过60%，苏北多数地区粮食播种面积占比超过70%，呈现苏南、苏中、苏北依次递增规律。2020年，苏北地区淮安、连云港、宿迁三市耕地粮食播种面积占比较高，超过80%；苏南地区南京、苏州、无锡、常州四市占比较低，处于53%-57%的区间，差异明显。
3.耕地“非粮化”现象依然存在，耕地保护压力大
针对南京、无锡、苏州、宿迁等地村庄调查表明，江苏省一定程度上存在耕地流转后减少粮食播种面积，推广新型立体综合种养致使“重渔轻稻”，耕地上从事花卉、林果业以及非农建设取土、弃土压占耕地，基层景观规划设计或者农业文化旅游（绿化）项目侵占耕地等“非粮化”现象。一些名义上粮食和经济生产并重的模式实际上以经济生产为主。如“稻渔共作”模式往往以小龙虾、螃蟹等养殖为主，忽略水稻管理，大量使用饲料、动物生长催化药物等加剧稻田污染，“重虾轻稻”、“重蟹轻稻”现象使“稻渔共作”偏离稳粮增效的初衷。
随着耕地流转规模扩大和乡村产业发展，加之农民致富愿望强烈，耕地“非粮化”压力日趋增加。此外，江苏耕地后备资源不足，地力提升空间有限，耕地保护压力大，亟需有效应对耕地“非粮化”及潜在隐患。
二、现阶段江苏省耕地“非粮化”治理的困境
1.粮食作物种植成本上涨使生产者种粮积极性受挫
一是近年来农资价格快速上涨，农业雇工支出、农资农机支出、农田灌溉支出等明显上升。农忙时节粮食种植、收割等雇工成本高达200-300元/天，种粮收益扣除日益攀升的农资和劳动力等成本后剩余不多，农资补贴相较于种植成本上涨而言不足，种粮农民普遍反映种粮盈利小。
二是耕地流转租金较高。江苏省部分地区耕地流转租金每年可高达1000元/亩，且大部分流转合同约定了逐年提高租金的条款，粮食种植成本有增无减。承租者需要选择利润较高的经济作物而不是种粮才能快速回本。同时，租金高企使得资金有限但又真正想种粮的农民难以扩大种粮规模。
2.粮食作物利润远低于经济作物导致经营者扩大“非粮化”种植
一是粮食销售渠道单一，最低收购价本身较低，特色果蔬、苗木花卉等高附加值经济作物收益明显高于粮食生产。从农产品成本收益来看，种植稻谷每亩净利润约100元左右，种植蔬菜平均每亩净利润超过2000元甚至更高，利润差距之大可见一斑。
二是从以往经验来看，部分地方偏好成规模推广经济作物种植，农业扶持政策、财政支农项目对特色农产品产业的补贴高于粮食种植补贴，进一步使经济作物收益高于粮食种植收益，刺激耕地“非粮化”。
3.农业生产服务体系不完善难以抑制耕地“非粮化”
一是农业生产公共服务体系不完善。不论是粮食还是经济作物，均需进行品种迭代更新以及长期精细化管理等。当前基层缺乏稳定且普惠的农业公共服务支持体系，农业经营主体多数情况下是凭经验选择种植农作物。部分经营者未充分考虑农作物生产技术门槛、自然灾害、高生产投入、市场风险与农业市场需求，盲目种植高利润高回报的经济作物，不具备防止耕地“非粮化”的内生能力。
二是农业生产经营主体退出机制不完善。调研表明，粮食抑或经济作物生产经营失败，或者“换种”经营失败，农业生产经营主体一般不会退地，耕地很大可能会被撂荒。耕地所有权人（村集体经济组织）与承包权人即使合法收回农地经营权后也很难再有粮食生产的意愿，撂荒造成不必要的耕地“非粮化”。
4.防止耕地“非粮化”与农户享有自主生产经营权的冲突困境
按照《农村土地承包法》的规定，承包方对承包地享有自主组织生产经营和处置产品的权利。然而，防止耕地“非粮化”往往意味着耕地主要用于粮食生产，基层在落实这一政策时，要说服将耕地用于经济作物种植的农户改种粮食，就要拿出法律依据而不仅仅是以执行政策为理由。从法理上而言，承包户的自主生产经营权是否仅限于粮食生产，承包户种蔬菜而不种植粮食是否违法，尚需进一步研究。毕竟，法律并不要求承包户只能种粮而不能种菜，从促进乡村振兴和共同富裕的角度看，当种菜能获得更高收益时，就没有理由让农民只能种粮。
三、有效治理耕地“非粮化”的对策建议
今后，江苏省治理耕地“非粮化”应尊重法律对耕地经营主体自主经营权的保护，重视农民致富的强烈愿望，通过采取措施保障种粮主体的合理收益，积极引导农民种粮。对耕地“非粮化”治理重在预防，控制增量，而非仅以事后处罚了事。
1.加强耕地承包经营权合同对“非粮化”的约束
耕地承包方和经营者享有法律规定的自主生产经营权，防止耕地“非粮化”不能损害经营主体合法权利，更不能违反法律规定。因此，今后需要协调好法律赋予耕地经营主体自主经营权与防止耕地“非粮化”的关系。江苏省可积极探索在充分尊重法律赋予耕地承包人或者经营权人自主经营权的前提下，将防止耕地“非粮化”作为土地承包经营权流转合同内容，明确各方权责利关系，发挥承包经营合同民事协议对耕地“非粮化”的约束作用，避免单纯以行政工具整治耕地“非粮化”。以合同协议方式防止耕地“非粮化”能够让承包权人或者经营权人充分了解其权利和义务，避免事后施加“非粮化”约束对其自主组织生产经营权利可能带来的损害。
2.优化耕地粮食生产的经济激励机制
一是建立粮食生产区域间的经济补偿机制。发挥区域间优势资源禀赋条件，优化粮食作物与经济作物的区域布局，探索永久基本农田长期用于粮食生产的市场经济机制，统筹考虑各地粮食消费需求、粮食生产功能区划定面积以及休耕轮作需要，在全省范围内粮食主产区与主销区间探索建立利益补偿机制，以市场机制激励耕地种粮。此外，江苏省作为全国重要粮食主产区，需积极向省外粮食主销区争取获得经济补偿，增加耕地保护资金来源。
二是提升粮食生产补贴发放的精准性和力度。整合农业支持保护补贴、休耕补贴、农业生态补偿及支持现代农业发展的专项补贴等不同资金，探索建立各类补贴进一步向耕地粮食直接生产者倾斜的激励机制，提升粮食生产补贴发放的精准性和补贴力度，减少粮食生产成本负担，保障种粮农民合理收益。
3.推进粮食作物优良品种推广和品牌化建设
一是提高江苏省粮食作物中优良品种的推广种植比例。以符合居民高品质膳食结构调整需求为目标，科学安排经济作物与粮食作物生产比例，调整水稻、小麦等主粮生产比例，以及口粮与饲料粮生产比例，加强中高端、品牌化精深加工粮食供给，向耕地经营主体推广优质粮食品种种植。
二是推进江苏省水稻、小麦等粮食产业的品牌化建设。通过积极打造品牌大米、小麦，加强中高端粮食供给。鼓励引导经营主体发展绿色大米、优质小麦，加强有机大米、弱筋小麦等核心生产基地建设，建立品牌产品的顺畅销售渠道，提升江苏省粮食类农产品地理标志商标的影响力，通过粮食品牌产品的优质高价销售吸引经营主体种粮，让种粮农民获得更多收益。
4.完善粮食生产的基础设施和社会化服务体系
一是完善耕地基础设施建设。良好的灌溉和排水设施及畅通的田间道路是耕地生产粮食的有利条件。江苏地方实践表明，高标准农田用于“非粮化”生产的比例非常低。江苏省应按照“十四五”末全省建成5000万亩旱涝保收、高产稳产高标准农田，耕地亩均粮食产能达到1000公斤的目标，抓紧落实耕地灌排设施、田间道路、沟渠生态建设和水土保持等建设要求，为粮食生产提供良田。
二是完善粮食生产设施、技术、信息等社会化公共服务供给。通过规模化配套设施建设，为耕翻、机播、移栽、田间管理、病虫防治、收割等提供社会化服务；以合作社为单位建立谷物烘干中心，由政府补贴半公益或免费提供给粮食种植户使用；提供农产品供求市场的信息服务，在粮食生产终端建立生产技术服务网络，为“稻渔共作”等提供技术支持，提升粮食生产社会化公共服务供给。
三是规范耕地流转市场和经营主体退地服务机制。完善承包地流转服务体系，有序引导土地租金处于粮食生产经营者所能承受的正常水平，防止土地租金“虚高”致使其对粮食种植信心不足，以至弃粮不种、盲目换种，防范土地流转过程中的各类风险。建立耕地经营主体退出耕地的中介服务体系，为退地和需地双方牵线搭桥，促进耕地流转，合理引导经营主体退出，减少耕地闲置抛荒导致的“非粮化”。
5.强化耕地利用管控与监督
一是加强耕地用途和生态环境等的保护监管。防止耕地随意转为林地、园地等其他类型农用地，慎重推广新型综合立体种养模式，科学设定符合社会效益与生态效益的新型种养模式推广“门槛”，加强季节性的粮田动态监管，防止耕作层因种植结构的调整而遭到破坏，避免耕地质量退化和生态环境恶化。
二是加强对经营主体耕地利用行为的监管。建立对农业经营主体流转入土地的科学引导，加强经营主体的资产信用状况及农业生产经营能力审查，监管其种植结构的大规模调整行为，警惕工商资本下乡导致粮田种植面积与规模的缩减，及时预警“非粮化”状况。
三是加强耕地破坏处罚和保护治理机制建设。建立自然资源和农业农村行政主管部门联合执法机制，加大对耕地闲置撂荒、种树挖塘等违法型“非粮化”行为的处罚力度，坚决杜绝乡村景观建设、农业“文旅综合体”建设等变相侵占耕地的行为；明确耕地违法行为治理的属地责任，压实地方政府粮食安全责任,有效遏制“非粮化”增长态势。
