党的十九届五中全会强调，“十四五”时期要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。在“双循环”新发展格局下，如何全面推进乡村振兴？围绕这一话题，本期“参事”版推出5位专家的相关文章，进行深入探讨。此组文章摘编自专家在由江苏省重点高端智库金善宝农业现代化发展研究院、江苏省重点培育智库中国资源环境与发展研究院共同主办的，“双循环”新格局下的乡村振兴与资源环境政策——学习党的十九届五中全会精神专题研讨会上的发言。
创新农村金融 助力乡村振兴
周月书
党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。实施乡村振兴战略，离不开金融支持，金融应当发挥积极的引导和支持作用。
长期以来，农村经济主体进入金融市场面临三大障碍：信息障碍、抵押担保障碍和风险成本障碍。这就迫切需要深化农村金融改革创新，提供额度更大、成本更低、更有效管理农业风险的新型金融服务，支持现代农业产业体系、生产体系和经营体系建设，推进农业农村现代化。
创新农村金融组织制度，满足多元化、多层次的金融服务需求。创新农村金融组织与制度，逐步扩大农村金融服务规模和覆盖面，加快建立多层次、广覆盖、适度竞争的现代农村金融体系。加强对大中型银行、政策性银行的政策引导，深化改革，推动建立完善服务“三农”的专门机制；支持农业发展银行、农业银行等大中型银行为农业和农村基础设施提供期限更长、利率更低的资金。规范和发展新型农村金融服务组织，积极引导互联网金融在农村的规范发展，丰富农村金融服务组织和经营类型。
创新农村金融产品与服务，提升金融服务供需契合度。量身打造适应现代农业的创新产品，提高农村金融产品的差异化和竞争力。积极创新金融支农模式，稳妥开展“三权”抵押贷款试点，创新供应链融资等金融服务模式，完善农村金融风险分担与补偿机制，为发展现代农业和农村基础设施建设提供规模化、多元化和长期化的金融支持。
创新农村金融方式，提升金融服务效率。借助信息技术，创新农村金融服务动能，降低金融服务门槛，缓解需求主体小而分散、金融机构经营成本高的问题，为小农户和农业经营主体提供更为便捷的存贷款、支付结算和保险等金融服务。通过网络数字平台与农业产业链相结合，形成基于数据平台的农业产业链金融，形成数据平台、金融企业、产业链上下游各方资源优化配置，运行成本下降、运行效率提升的良好格局。以数据为关键生产要素，促进数字技术与农业农村经济深度融合，发挥数字信息技术创新的扩散效应以及信息和知识的溢出效应、普惠效应，激活农村各项要素资源，用数字化驱动农业农村现代化。
发展绿色金融，推进农业绿色高质量发展。坚持农业农村优先发展，农业绿色发展是基石。围绕农业绿色发展总目标，发展绿色金融，推动生态优先绿色发展，为生态宜居提供金融支持。优化农业绿色发展的金融支持策略，助推农业绿色高质量发展。
完善农村金融生态环境，为金融服务乡村振兴提供保障。加快完善农村支付体系和工具等金融基础设施，着力打通农村金融服务的“最后一公里”。健全农业保险体系，加快农业保险创新；建设适合农村现状的担保体系，完善相关法律法规，从而降低农村金融机构面临的各项风险。推进农村信用担保体系建设和农村征信体系建设，建立和完善征信系统，优化农村信用环境，提高风险控制能力。加强金融教育，提升信用意识，以文明的乡风，良性促进金融和乡村的共同发展。
（作者为金善宝农业现代化发展研究院副院长，南京农业大学金融学院院长）
引管并举，畅通工商资本下乡路径
黄惠春
工商资本是实施乡村振兴战略的重要资金来源。工商资本下乡有利于实现以工补农、工农互促的新型城乡关系。在新发展格局背景下，其对引领农村消费升级，释放农村消费潜力亦大有可为。要充分发挥工商资本下乡投资的积极作用，在注重投资规模的同时也要提高投资效率，积极防范投资风险，切实保障农民利益。在制度设计上应强调引导与监管并举，完善退出机制，畅通工商资本下乡投资路径。
加强政策扶持力度，改善乡村营商环境。推进农村土地产权制度改革，强化乡村振兴用地保障。对于农村新产业新业态项目，实行计划指标重点保障；明确规定三产用地，合理适量增加设施农业用地指标；因地制宜促进农村闲置宅基地盘活利用。落实农村金融、保险等政策，加强农村金融信贷支持、提高农业保险保障水平，构建正向激励机制，引导工商资本项目落地。对接农业领域人才需求，实施农民技能培训计划，加强地方农民实用人才培养，为工商企业提供必要的农业技术人才。完善乡村配套基础设施建设，加快补齐污染处理设施、物流网点等短板，营造良好的人居环境，提高工商资本下乡投资的积极性。
制定乡村重点投资领域和项目库，加大行业投资指引。建立各地区农业农村领域重点项目库，鼓励工商资本服务农民和农业，进入农业社会化服务、乡村生活服务业、农村人居环境整治项目等领域投资，避免单一的、圈地式的投资行为。充分发挥政府投资资金的引导作用，支持孵化型、成长型、创新型农业投资项目，引导工商资本参与优质高效农业、农业科技装备业、绿色循环产业等高技术、高附加值的新兴产业投资。基层单位根据项目指引及地方资源禀赋制定投资正面清单，限定工商资本投资领域并合理安排投资规模，引导工商资本合理有序投资。对超大规模流转土地的投资项目应列入市、区级重点项目名单，定期跟踪管理。
建立农业投资风险防范体系，提升监管效率。建立工商资本下乡投资分级监管体系，落实监管部门和监管主体，制定管理细则，明确管理流程。建立以地方政府为主、社会监督为辅，财务信息和日常监督相结合，高风险提前防范的动态监管机制，确保对农业投资风险的有效监督，矛盾及时协调，保障项目可持续运作。全面探索设立土地流转风险保障金和土地流转履约保证保险试点，有效防范农户权益损失。加大对失信企业的处罚力度，对不良信用企业及时进行信息披露，对违规企业进行处罚。
完善退出机制，解决工商资本退出瓶颈。进一步规范工商企业土地流转合约，明确违约责任主体及处置方式，制约工商企业违约和跑路行为。完善工商企业违约后农户应急保障措施，建立“农地流转基金+土地流转履约保险+预付租金”等多元化的农户租金偿付机制，保障农户利益不受损，有效解决因土地流转引发的社会问题。发挥地方政府主导作用，协助失败企业进行资产评估、清算和退出，必要时借助法律途径，避免土地资源长期闲置。积极搭建项目对接平台，动员社会各界资本的力量，寻求有情怀有能力的新企业重新接管退出企业的项目，促进闲置资源再生。
（作者为金善宝农业现代化发展研究院、南京农业大学金融学院教授）
深化农村改革，推进美丽乡村建设
姚兆余
十九届五中全会明确提出实施乡村建设行动，深化农村改革，建设人与自然和谐共生的现代化。全面推进美丽乡村建设，是美丽中国建设实践中的重要组成部分，对于改善农村社区环境，提高农村居民的生活质量具有极其重要的意义。
加强农村土地使用规划，挖掘农村建设用地空间潜力。美丽乡村需要建设公共服务设施、道路交通设施、文化场馆、旅游景点和环境卫生设施，这就需要一定的建设用地作为保障。解决美丽乡村建设面临的用地不足问题，要加强区域建设用地空间布局、公共服务基础设施建设等的顶层设计，将美丽乡村建设用地纳入当地建设用地指标中，为美丽乡村建设项目提供一定的用地配套指标。挖掘农村建设用地的潜力，拓展建设用地空间。对于长期闲置、废弃不用的学校、村委会和仓库等加以开发利用。鼓励农业转移人口有偿退出宅基地，通过复垦获得土地指标，用于农村社区建设。
加大财政资金投入，创新财政资金投入模式。美丽田园乡村建设的内容涉及到的农村公共服务设施、道路交通设施、基础设施和环境卫生设施等属于农村公共产品或准公共产品，这决定了政府财政资金应在美丽乡村建设中居主导地位。要创新财政资金投入模式，发挥财政资金的杠杆撬动作用，构建政府和社会资本合作（PPP）模式，带动金融资本、社会资本对基础设施和公用事业的投入。有条件的地方可以成立农村社区基金会，由社区居委会、街道办事处、社会组织、社区企业、社区精英共同发起成立社区基金，根据农村社区的需求，制定社区建设计划。
加强干部队伍建设，提高农村干部待遇。美丽乡村建设需要一支高素质、具备专业知识、综合能力强的干部队伍。为此，要加强专业培训，建议以县市为单位，对农村干部进行分期分批培训，培训内容包括农村产业发展、农业技术、现代信息技术、法律知识、社区管理和社会治理等。提高村干部待遇。目前农村基层干部的待遇较低，严重影响了村干部工作的积极性，导致不少村干部流失。因此，建议制定合理的工作绩效考核制度，将农村干部的薪资待遇与工作的完成度挂钩，对优秀者给予物质补偿和精神奖励。提高村干部退休后的待遇，缩小村干部与事业编制人员退休工资的差距，解决村干部退休后的生活保障。
加强宣传和引导，提高农村居民参与意识和责任担当。农村居民是美丽乡村建设的受益主体，更是美丽乡村建设的参与主体。为提高农村居民参与美丽乡村建设的积极性和主动性，要通过抖音小视频、地方性戏曲等新媒体软件和传统知识传播形式，向农村居民宣传建设美丽乡村的意义，增强农村居民的主体意识和责任意识。加强农村社区文化建设，通过建立农家书屋和文化广场，打造特色文体团队，举办特色文体大赛，建立文化示范长廊，宣传社区文化特色，营造良好的乡村文化氛围，增强农村居民对村庄的认同感和归属感，增强农村社区居民的文化自信和价值自信。建立志愿服务制度，对积极参加农村公益服务的志愿者实行积分奖励，调动农村居民参与美丽乡村建设的积极性。
（作者为金善宝农业现代化发展研究院副院长，南京农业大学人文与社会发展学院院长）
强化乡村环境治理
戚晓明
以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国未来经济工作的重要战略部署，同时也会给经济社会各方面的发展带来一系列的影响，其中包括对乡村环境问题与环境治理的影响。
新发展格局为我国乡村环境治理的改善提供了一定的契机。首先，新发展格局将改变以出口导向经济为主的“单循环”发展格局所带来的国内资源的消耗以及环境污染的滞留，一些原本被转嫁污染的乡村地区工业污染将有所好转。第二，新发展格局将改变过分依赖国际市场从而导致国内市场发育不良的状况，绿色经济、绿色消费将发展带动起来，进而有利于乡村生态农业、绿色产业的发展，推动乡村生态治理。第三，新发展格局下技术革新进一步加快，将带动乡村污染治理的绿色化转型。乡村环境问题中的垃圾处置、畜禽粪污资源化利用、秸秆农膜回收处理、化肥农药减量增效、污水处理循环利用等都有赖于技术力量逐步加以解决。
除需要政府、市场、技术手段的干预外，乡村环境治理还需针对新发展格局下呈现出的新特征，结合城市以及国际环境治理的经验，加入新的元素。
重视乡村环境治理中乡村居民的主体性，促使环境治理主体具备“生态理性”。新发展格局下，乡村环境问题更多体现在与乡村居民切身利益相关的人居环境方面，大都与村民的环境行为、意识相关，因而要充分调动、发挥乡村居民在环境中的主体性。例如，加大乡村的环境宣传、教育；采取柔性治理，发挥乡村软法如乡规民约、传统文化等对乡村居民的作用。
培育或引入乡村高质量的环保类社会组织和志愿者组织。新发展格局下城乡以及国内、国际的联系和互动更为密切，其带来的整体环境的变化以及环境问题的变迁，也对乡村环境治理的组织化方面提出了更高要求。高质量的社会组织或环保类组织能应对不同类型的乡村居民，在服务功能上更具开放化、国际化。
多渠道推进乡村公益类环境服务项目。居民环保意识与环保行为的提升不是一蹴而就的，除日常宣传、教育以及组织带动外，各式各样的乡村公益类环境服务项目也是非常必要的。这就需要从环保、民政、妇联、共青团以及基金会等多部门多渠道，推进乡村公益类环境服务项目，以适应新发展格局下乡村环境变化的需求。
借助基层社会治理方式创新环境治理机制。例如，深化环境治理中的“三社联动”，构建“社区+”平台，充分发挥社区、社会组织、社会工作专业人才在乡村环境治理中的优势，扩大社会参与，完善社会协同机制，补齐环境治理短板，推动形成政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的乡村环境治理新格局。
构建乡村社会与环境资源的和谐共生态势。新发展格局畅通国内大循环、促进经济发展的同时，还将有力推动城乡协调发展，推动乡村环境改善，推动乡村朝绿色、生态、高质量方向发展。随着乡村居民、社会力量在乡村环境治理中的加入，乡村社会与环境资源的和谐共生态势将最终形成，乡村将成为人们向往的栖息地。
（作者为金善宝农业现代化发展研究院、南京农业大学人文与社会发展学院教授）
完善耕地质量保护政策
周力
新发展格局这一重大部署为“十四五”时期经济社会发展提供了指导方针，也为我国耕地质量保护提供了政策取向。
已有关于耕地质量保护问题的探讨，主要聚焦于产权、劳动力、技术推广、公共投资等方面。产权方面，农地“三权分置”背景下，耕地质量保护与经营者经济激励存在不完全兼容的问题，经营者缺乏保护耕地质量的动机。劳动力方面，一方面“雇工难”问题制约了适度规模经营，目前农业生产仍以小农为主体；另一方面，小农户由于风险厌恶、短视等问题，缺乏耕地质量保护意识。技术推广方面，社会化服务的有效供给能力还比较低，不能完全匹配各农业生产主体的需求。公共投资方面，目前公共投资还不稳固、高标准农田建设不足，项目建设机制亟待健全。
耕地质量保护技术种类较多，从消费视角出发，可大致分为品质、安全、绿色三类。具体而言，品质类是以有机肥为代表的相关技术，由于该类技术对质量、口感等方面产生显著影响，技术的作用较易被消费者观测到。安全类是以重金属污染防治技术为代表的相关技术，此类技术能够提升食品安全性，但难以反映在产品质量及口感方面，技术的作用难以观测。绿色类对应的是以测土配方施肥技术为代表的绿色技术，此类技术难以反映在产品质量及食品安全方面，但对环境具有正外部性。面对“十四五”期间的挑战和机遇，政府需因地因技完善相关政策，解决相关耕地质量保护问题。
品质类技术需要政策扶持和标准引领。一方面，品质类技术依赖财政补贴。该类技术采用成本较高，财政补贴有利于该技术的扩散。另一方面，需加强标准引领。制定统一的市场标准，规范产品质量，通过优质优价策略，促进该类技术的扩散。
安全类技术既需政策扶持，更需质量安全监管。仅依赖财政补贴难以提高该类技术的采用率，农户缺乏采用激励。为促进该类技术推广，仍需辅以命令控制型政策的监管，加强农产品质量安全监管体系建设。
绿色类技术既需政策扶持，更需示范引导。该类技术具有正外部性，对环境保护具有重要作用。需将该类技术同社会化服务相结合，加强社会化服务主体的示范引导作用，政府扶持作为辅助。
应对传统问题的政策取向。为解决要素、技术、基础和产权问题，要加强绿色农机化新技术的推广应用，加快建立绿色技术社会化服务体系，继续加强高标准农田建设，加强农村集体耕地质量保护制度设计。
面对新发展格局下的新机遇和新挑战，耕地质量保护需顺应消费升级趋势，财政扶持需因地因技制宜。在消费升级趋势下，推动耕地质量保护，需强化绿色导向，建立农产品标准化体系，加强农产品质量安全监管体系建设，加强社会化服务主体的示范引导作用。面对财政从紧压力，财政补贴需因地因技制宜，厘清集体、农资企业、新型经营主体、农户的责权，加快解决直接补贴政策与耕地保护行为脱钩问题，加快解决项目补贴的“精英俘获”等问题。
（作者为金善宝农业现代化发展研究院、南京农业大学经济管理学院教授）
