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周力:双循环新格局下耕地质量保护政策取向

发布日期:2021-01-09    作者:     来源:     点击:

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党的十九届五中全会提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局这一重要论断,既为“十四五”时期经济社会发展提供了指导方针,也为我国耕地质量保护提供了政策取向。

已有关于耕地质量保护问题的探讨,主要聚焦于产权、劳动力、技术推广、公共投资等方面。产权方面,农地“三权分置”背景下,耕地质量保护与经营者经济激励存在不完全兼容的问题,经营者缺乏保护耕地质量的动机。劳动力方面,一方面“雇工难”问题制约了适度规模经营,目前农业生产仍以小农为主体;另一方面,小农户由于风险厌恶、短视等问题,缺乏耕地质量保护意识。技术推广方面,社会化服务的有效供给能力还比较低,不能完全匹配各农业生产主体的需求。公共投资方面,目前公共投资还不稳固、高标准农田建设不足,项目建设机制亟待健全。

十九届五中全会中提出的消费升级目标,为耕地质量保护提供了新的机遇;但同时经济放缓,财政从紧问题亦对耕地质量保护产生了挑战。耕地质量保护技术种类较多,从消费视角出发,可大致分为品质、安全、绿色三类。具体而言,品质类是以有机肥为代表的相关技术,由于该类技术对质量、口感等方面产生显著影响,技术的作用较易被消费者观测到。安全类是以重金属污染防治技术为代表的相关技术,此类技术能够提升食品安全性,但难以反映在产品质量及口感方面,技术的作用难以观测。绿色类对应的是以测土配方施肥技术为代表的绿色技术,此类技术难以反映在产品质量及食品安全方面,但对环境具有正外部性。

面对十四五期间的挑战和机遇,政府需因地因技完善相关政策,解决相关耕地质量保护问题。具体而言:

品质类技术需要政策扶持和标准引领。一方面,品质类技术依赖财政补贴。该类技术采用成本较高,财政补贴有利于该技术的扩散。另一方面,需加强标准引领。制定统一的市场标准,规范产品质量,通过优质优价策略,促进该类技术的扩散。

安全类技术既需政策扶持,更需质量安全监管。仅依赖财政补贴难以提高该类技术的采用率,农户缺乏采用激励。为促进该类技术推广,仍需辅以命令控制型政策的监管,加强农产品质量安全监管体系建设。

绿色类技术既需政策扶持,更需示范引导。该类技术具有正外部性,对环境保护具有重要作用。需将该类技术同社会化服务相结合,加强社会化服务主体的示范引导作用,政府扶持作为辅助。

应对传统问题的政策取向。为解决要素、技术、基础和产权问题,要加强绿色农机化新技术的推广应用,加快建立绿色技术社会化服务体系,继续加强高标准农田建设,加强农村集体耕地质量保护制度设计。

面对双循环格局下的新机遇和新挑战,耕地质量保护需顺应消费升级趋势,财政扶持需因地因技制宜。在消费升级趋势下,推动耕地质量保护,需强化绿色导向,建立农产品标准化体系,加强农产品质量安全监管体系建设,加强社会化服务主体的示范引导作用。面对财政从紧压力,财政补贴需因地因技制宜,厘清集体、农资企业、新型经营主体、农户的责权,加快解决直接补贴政策与耕地保护行为脱钩问题,加快解决项目补贴的“精英俘获”等问题。